Lo primero es que con o sin ministerio del Mar, Chile es un país esencialmente marítimo. Para probarlo basta comparar las superficies terrestres y marítimas:
– Territorio continental : 750.000 km²
– Zona Económica Exclusiva (ZEE): 3.500.000 km²
– Plataforma continental: 4.600.000 km²
– Mar Presencial: 20.000.000 km²
Solo la Zona Económica Exclusiva (ZEE) es casi cinco veces mayor que Chile continental. Como dijo Benjamín Subercaseaux, somos “tierra de océano”; es decir, un marritorio antes que un territorio. Deberíamos promover en el imaginario colectivo que, contrariamente a lo que se enseña, somos una “larga y ancha faja de tierra”. Nuestro mar, más el suelo y subsuelo marino, constituyen una importante fuente de alimentación, de minerales y de energía; y es la principal ruta para nuestro comercio exterior, que en un 95% se realiza por vía marítima.
Los inmensos espacios marítimos en los que supuestamente un ministerio del Mar tendría jurisdicción, son los siguientes:
➣ Aguas interiores: Aquellas situadas al interior de las líneas de base que delimitan el mar territorial; existe soberanía absoluta del Estado.
➣ Mar territorial: Franja de 12 millas náuticas medidas desde las líneas de base, donde el Estado ejerce plena soberanía, exceptuando el paso inocente de buques.
➣ Zona contigua: Franja de mar de 12 millas náuticas, medidas desde el límite exterior del mar territorial, donde el Estado puede ejercer funciones de fiscalización aduanera, de inmigración y sanitarias.
➣ Zona Económica Exclusiva: Aérea que se extiende hasta las 200 millas, medidas desde la línea de base, en que el Estado ribereño tiene soberanía para los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales, vivos y no vivos, ubicados en las aguas supra-yacentes al lecho, lecho y subsuelo marino.
➣ Plataforma continental: Comprende el lecho y subsuelo de las áreas submarinas que se extiende más allá de la ZEE, hasta las 350 millas. Se puede explotar todos los recursos.
➣ Alta mar: Zona externa a la ZEE en la que todos los Estados gozan de libertad de navegación y de sobrevuelo; se pueden realizar actividades de pesca e investigación científica, tender cables y tuberías submarinas, construir islas artificiales, etc.
En los espacios marítimos mencionados se pueden realizar variadas actividades/funciones que se agrupan bajo la noción de Intereses Marítimos (II.MM.). Se definen como el conjunto de beneficios potenciales o reales que un país puede obtener como fruto de las actividades/funciones que se realizan/cumplen en el mar.
La gestión y coordinación de los II.MM., que debería ser la ocupación central de un ministerio del Mar, comúnmente se agrupan en: Transporte y comercio marítimo, pesca y acuicultura, minería marina, energía mareomotriz, turismo, recreación y deportes náuticos, investigación científica, industria de ribera y cultura marítima. A primera vista parece inconveniente poner aquellas disímiles actividades/funciones bajo una sola autoridad, más todavía cuando todas, excepto pesca y acuicultura, ya están a cargo de un ministerio.
En efecto, en Chile los ministerios antes que ordenados espacialmente, lo están por funciones; y la mayoría de los II.MM. están bajo la tuición de un ministerio. Lo lógico es que cada función se gestione integralmente, sin disgregarla según se realice en tierra o en el mar. Así, el ministerio del Deporte no podría despreocuparse de los deportes náuticos, o el de Cultura de la cultura marítima, o el de Minería de la minería marina, etc. Y sería inoficioso crear un nuevo ministerio únicamente para coordinación interministerial.
Hemos visto que Chile es geográficamente un país esencialmente marítimo, y que el derecho internacional le otorga soberanía en amplios espacios marítimos. Sin embargo, nuestro nivel de actividad marítima no se condice con nuestra geografía; no aprovechamos debidamente nuestra privilegiada condición. Los beneficios asociados a los II.MM. son insuficientes; o bien meramente potenciales, pues no los hemos explorado ni explotado.
No es fácil precisar las causas de esta disociación entre geografía y desarrollo marítimo, pero al menos se pueden identificar dos aspectos convergentes, aunque de distinto orden:
En este contexto, la Cámara de Diputados, por resolución Nº 718 del 2 de noviembre de 2016, propone crear una nueva institucionalidad marítima,
con el objeto de reunir a todos los actores que se desenvuelven en el mar o relacionados con este recurso, [y] concentrar todas las políticas de fomento, conservación y protección de los recursos pesqueros, como también las directrices y medidas de administración de los asuntos del mar y marítimos.
Consecuentemente, solicita a la Presidente de la República, “la creación del ministerio del Mar, Acuicultura y Asuntos Marítimos”.
La Cámara no se detiene a examinar mayormente las implicancias de una decisión de este tipo. Solo se refiere al proyecto para crear un Ministerio del Mar que presentó, en 1972, el gobierno del presidente Salvador Allende, que analizaremos a continuación. También se hace eco de varias observaciones de la FAO a nuestra institucionalidad pesquera; más un breve análisis de derecho comparado.
Esta propuesta se viene a sumar a los cinco ministerios que ya se han creado en los últimos siete años: del Medioambiente (2010), del Deporte (2013), de la Mujer y Equidad de Género (2015), de la Cultura (2017) y de Ciencia y Tecnología (2017); está en ciernes el de Asuntos indígenas. Así, mientras Chile cuenta con 23 ministerios, EE. UU. posee solo 13.
Este primer proyecto buscaba:
Dotar al país de los medios y recursos necesarios para estudiar, planificar y dirigir una política integral y armónica de desarrollo de las actividades nacionales que tiene en el mar su curso normal, vale decir, las actividades pesqueras y aquellas del transporte marítimo, fluvial y lacustre.
Cabe destacar que la iniciativa se limitaba a refundir solo dos áreas: Pesca y transporte marítimo. No consideraba ninguna de las demás actividades/funciones que conforman los II.MM. El proyecto avanzó hasta su tercer trámite constitucional, siendo finalmente rechazado por el Senado.
La Cámara de Diputados estima que no prosperó por “falta de voluntad política”. No obstante, puede haber influido la opinión técnica emitida por la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (PUCV), ante un requerimiento de la propia Cámara.
El segundo intento formal para crear un ministerio del Mar, que menciona al pasar la resolución de la Cámara de Diputados, surgió durante el gobierno militar. Entonces, por D.S. Nº 572 (M. Int.) del 19 mayo de 1986, se creó una comisión asesora del presidente de la República, con la tarea de proponer las bases “para el establecimiento de un organismo rector de las actividades vinculadas con los intereses y recursos marítimos, fluviales y lacustres.”
La comisión quedó conformada por representantes de los ministerios del Interior, Defensa, Hacienda, Economía, Agricultura, Transportes y ODEPLAN (Oficina de Planificación Nacional), más un representante del presidente de la República. Esta última designación recayó en el empresario naviero don Beltrán Urenda Zegers, quien además asumió como presidente de la comisión.
Después de un año de reuniones mensuales, de haber conformado variadas subcomisiones de trabajo y emitido un centenar de documentos recabando antecedentes, la comisión evacuó su informe oponiéndose a la creación de un ministerio del Mar.
Promover y contribuir al mayor conocimiento y mejor uso, conservación, administración y explotación del litoral chileno, de las aguas, fondos y subsuelos marinos en que el país tenga derechos o intereses y de los recursos de todo orden que unas y otros contienen.
Chile geográficamente es un país esencialmente marítimo; sin embargo, no hemos aprovechado debidamente tal condición. En parte porque nuestra institucionalidad marítima es compleja e ineficiente, lo que de alguna manera es reflejo de nuestra mentalidad agrícola y minera.
Antes de crear un ministerio del Mar, que además de gastos podría ser fuente de nuevas trabas burocráticas, es necesario profundizar la conciencia marítima de los chilenos, mediante una educación que debe partir a temprana edad. Las leyes y normas administrativas no bastan para cambiar la realidad.
Los ministerios en Chile, en general, están organizados con una visión funcional antes que geográfica. Del amplio espectro de funciones (II.MM.) que abarcaría un ministerio de Mar, prácticamente todas están asignadas a ministerios ya constituidos. No tendría sentido, por ejemplo, que el ministerio del Deporte no se ocupara integralmente de esas actividades tanto en tierra como en el mar; lo mismo es válido para los ministerios de Minería, Cultura, Ciencia y Tecnología, Medioambiente, etc. Y sería inoficioso crear un ministerio nada más que para coordinar asuntos interministeriales.
Las actividades marítimas no son independientes de lo que ocurre en tierra; por tanto, no es conveniente desintegrarlas artificialmente por la línea de la costa. Así, la preservación del medioambiente necesariamente se debe abordar de manera integral; la minería y la energía provenientes del mar no podrían ser autónomas de una política a nivel país. Lo mismo es válido para cada uno de los II.MM.
Por otra parte, no basta con que dos o más actividades se desarrollen en el mar para que sea razonable unirlas bajo una sola dirección. Por ejemplo, no es aconsejable fusionar en un solo ministerio el transporte marítimo con pescaacuicultura, pues el primero tiene más relación con la actividad terrestre (camiones, vías férreas, caminos, túneles, producción del hinterland, etc.), que con la pesca que también se realiza en el mar.
La administración del borde costero y el mar territorial adyacente presenta problemas que escapan a lo propiamente marítimo. Se deben asignar racionalmente los espacios para las variadas actividades que se realizan en esa área, verificar el libre acceso y el orden público en las playas, fiscalizar el vertimiento de residuos, controlar que las industrias allí asentadas cumplan efectivamente la función que declaran etc. Esto exige un diálogo permanente con la comunidad y los municipios.
En los últimos años se han creado cinco nuevos ministerios, lo que conlleva más cargos públicos, mayor presupuesto y más burocracia, con una dudosa eficacia. EE. UU., primera potencia mundial, cuenta con el equivalente a 14 ministerios; en cambio, nosotros sumamos 23. Al parecer, confiamos demasiado en la magia de las leyes para crear realidades nuevas.
No es conveniente crear un ministerio del Mar, porque amen del mayor gasto en personal y operación, podría burocratizarse y ser ineficiente por los disímiles aspectos que debería gestionar y coordinar, los cuales no son independientes de lo que ocurra en tierra. Además, los ministerios están organizados por funciones antes que por espacios geográficos; y todas las funciones (II.MM.) que podrían caber bajo responsabilidad de un ministerio del Mar, ya están a cargo de un ministerio.
En el mediano y largo plazo, implementar un programa para incrementar la conciencia marítima de los chilenos desde los primeros años de escolaridad. En el corto plazo, crear un consejo permanente supra-ministerial de carácter público-privado, pequeño y con personas de alto nivel, que asesore al presidente de la República, en la elaboración y fiscalización de políticas y programas relacionados con asuntos marítimos.
Previo a la creación de tal consejo, analizar la estructura, funcionamiento y experiencias de algunas entidades colegiadas y de tamaño pequeño, que han tenido relativo éxito en sus objetivos. Entre ellos, la Comisión Chilena del Cobre y la Comisión Chilena de Energía; también el Consejo de Políticas de Infraestructuras (CPI), ente multidisciplinario, público-privado, integrado por personeros de vasta experiencia, que produjo (mayo 2017) interesantes orientaciones para formular políticas para el desarrollo integral de la infraestructura nacional.
En particular, examinar el Consejo de Ministros para el desarrollo de la Política Oceánica, creado por D.S. Nº137, del 2 de septiembre de 2016, con el propósito de elaborar una política “integradora e inclusiva, que nos permita enfrentar de manera coordinada los enormes desafíos en materia oceánica”. Lo conforman los ministros de RR.EE, de Defensa, Economía y Medioambiente, más representantes de la Armada; y es presidido por el Ministro de RR.EE., lo que muestra que los asuntos marítimos tienen una importante componente internacional.
Dicho consejo, con una pequeña secretaría ejecutiva permanente, podría ser el organismo destinado a revisar y optimizar la institucionalidad marítima, dictar políticas, prever y solucionar los problemas de coordinación entre los distintos entes. Eso sí, habría que incluir a representantes del ámbito privado y al ministro de Educación. Este último, para fomentar la cultura marítima, lo que es clave para una naturalmente armónica institucionalidad marítima.
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Se analiza cada uno de los componentes de la expresión conciencia marítima nacional, partiendo por aclarar la diferencia entre conciencia y conocimiento marítimo. En lo propiamente marítimo se tratan los intereses marítimos; en lo nacional se hace referencia a la condición geográfica del país y algunos aspectos histórico-antropológicos que han incidido en nuestra aproximación al mar. En cuanto a la conciencia marítima, se indica cómo desde la subjetividad individual se puede pasar a una conciencia nacional; se destaca el papel de la Armada y la necesidad de incorporar el mar en la educación básica y media.
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Año CXXXIX, Volumen 142, Número 1002
Septiembre - Octubre 2024
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