Los estudios sobre el funcionamiento del comercio y la logística sobre los puertos han sido un tema recurrente para la globalización y el crecimiento del intercambio comercial (Lázaro et al. 2022). En ese plano, la literatura se ha ocupado de revisar científicamente cuestiones que guardan relación concreta con la comprensión del comercio internacional, planteando elementos y criterios eminentemente técnicos. El pragmatismo es sin duda el primero de estos elementos.

En la actualidad existe pleno consenso en que la distancia, tiempos de espera y servicios que ofrecen determinados centros de operación del comercio marítimo, resultan -entre otras variables- elementales en la era global. En este sentido, la confianza, la capacidad de resolver dificultades de almacenamiento, de congestión y los tiempos de espera de la carga, se enfrentan a los altos costos del petróleo, la subida de los seguros y la gestión de la carga.

En este plano todos los temas que están en el meollo de las decisiones de los tomadores de decisión import – export forman parte de una dinámica comercial en las que las condiciones de estabilidad país y confianza portuaria son exigentes. Así, por mucho que aparentemente los puertos sean un tema secundario en materia internacional, muy por el contrario, representan la esencia misma de cómo está funcionando un país, cómo se proyecta este hacia el exterior y cuáles son sus ventajas o desventajas respecto de los países cercanos. En efecto, la logística portuaria tiene un papel central y por ello también, resulta esencial a los países conocerla.

Entendida como “la encargada de la distribución eficiente de los productos de una determinada empresa con un menor costo y un excelente servicio al cliente” (Camarero 2012), la logística constituye una base del funcionamiento comercial, como hemos señalado, pero también es una dimensión geopolítica relevante para los Estados.

El contexto que se reseña es relevante para el comercio boliviano que pasa por puertos chilenos en el norte del país. Ello, porque los agentes del comercio requieren certezas jurídicas y servicios de un tercero para sacar sus mercancías al exterior. Así, aun cuando Bolivia es totalmente libre para exportar por puertos argentinos, peruanos o incluso uruguayos, siempre ha preferido los puertos chilenos.

En este contexto el articulo busca mostrar las cifras y los avances en tiempos complejos. En efecto, el funcionamiento de los puertos, que involucra cómo las mercancías entran y salen de un país, la circulación de los puertos, la circulación de camiones, tiempos de almacenamiento, programación portuaria, operadores, talleres, datos de carga, descarga, entre diversos aspectos son cuestiones claves para comprender cómo concretamente funciona cotidianamente la realidad comercial.

El comercio boliviano por puertos marítimos

Cordónez, Cárdenas, Garay y Zabala (2022) llamaron la atención sobre las afectaciones del comercio internacional producto de la crisis del COVID 19, remarcando el impacto de la pandemia hacia el crecimiento y el desarrollo del comercio. Este comentario es compartido por muchos autores que ven en este hito un antes y un después del comercio internacional por dos motivos. El primero, por la afectación de los cierres de frontera y puertos. El segundo, por el impacto de la crisis sanitaria en la institucionalidad de los países. Para Bolivia la pandemia produjo problemas complejos, toda vez que los países vecinos a ella tuvieron dinámicas distintas con este país que demuestran que la mayor afectación se produjo por la ausencia de una conectividad interna, una capacidad de gestión sanitaria intraestatal y una debilidad en la aplicación de protocolos permanentes en todos los planos de la cadena productiva y de gestión comercial. Ello, en medio de una crisis política tras el abandono del presidente Evo Morales y el recambio institucional completo del país durante la presidencia constitucional de Jeanine Añez, apenas meses antes en la pandemia. En este plano de convulsión social, el dialogo comercial con los países vecinos y la situación sanitaria de estos resultó extremadamente compleja y no siempre auspiciosa para las necesidades de Bolivia. La excepción a esta regla cabe a todos los países vecinos de Bolivia, excepto Chile, país que durante la pandemia y posteriormente ofrece todas las facilidades posibles para la realización de operaciones ajustadas a los estándares internacionales, de manera legal y acordes con las reglas del comercio internacional.

De Marchi, Morales y Machica (2018: 213-214) han insistido en las estrategias viales de Bolivia hacia la configuración del país un “país de contactos”, aludiendo principalmente a los fracasados proyectos ferroviarios (Vargas 2014) y viales. Al respecto, los autores han insistido en que el “Corredor Ferroviario Bioceánico Central” tiene como propósito “invertir la dependencia boliviana de los puertos chilenos, en el marco del discurso de “país de contactos”, cuestión que se vincula con una idea oficialista de reposicionar al Estado como actor de la movilidad boliviana (De Marchi et al. 2018:219).

Si bien la preocupación formal del Estado boliviano por las facilidades del comercio está permanentemente orientada a desentrañar los efectos de la mediterraneidad (González Mansilla, 2015; González 2004; Velázquez 2007) por los puertos del Pacífico (Correa 2019; Peres Cajías 2015), también hay estudios como el de Neto (2020) que se ocupan particularmente de los contactos y la carga que va y viene entre Bolivia y Brasil, y que nuevamente muestran la presencia de problemas estructurales de logística bolivianos que afectan la actividad, ya sea en lo estratégico u operativo¹. Estos problemas son: la informalidad del comercio en frontera, cuestión que afecta todas las fronteras de Bolivia con Brasil, Perú (Desaguadero) y Argentina (La Quiaca y Villazón; La Quiaca y Bermejo). Ello, por la ausencia de control aduanero efectivo en Bolivia y el voluminoso contrabando de “bagayeros” que no se registra por el Estado en las cuentas públicas y que tal como denuncian Cid Ferreira y Lizarraga (2019) son una constante.

Las disposiciones de libre tránsito de Chile hacia Bolivia y su aplicación reciente

El Informe Anual del Movimiento de Carga Internacional por carretera de Bolivia elaborado por la Comunidad Andina de 2022 (2023) muestra que tras el período más complicado de la pandemia:

“El principal destino de la carga movilizada fue la Comunidad Andina al registrar una salida de 2.104 miles de toneladas, superior en 15,0% en comparación con el año anterior; le sigue como segundo destino Chile con 1.995 miles de toneladas, superior en 2,0%; hacia Brasil salieron 441 mil toneladas, superior en 33,9%; a Argentina salieron 237 mil toneladas, superior en 20,0%; hacia el vecino país de Paraguay se destinaron 116 mil toneladas significando un incremento de 6,2% y, para Uruguay salieron 18 mil toneladas, cifra superior en 11,4%, entre otros”. (ALADI, 2023: 4)

En el caso de Chile, el comercio boliviano se produce a partir de los mecanismos permanentes dispuestos en el Tratado de Paz y Amistad de 1904. Por lo mismo, este comercio se realiza con resguardo de los intereses fiscales de ambos países.

Es necesario recordar que esto implica que Chile reconoce a favor de Bolivia y a perpetuidad el más amplio y libre derecho de tránsito comercial por su territorio y puertos del Pacífico. Suman a ello:

1.    La Convención sobre Tránsito suscrita por ambos países en el año 1937.

2.    El Tratado de Complementación Económica, suscrito con Bolivia, materializado mediante Decreto N° 368, publicado en el Diario Oficial el 10 de septiembre de 1957.

3.    El Decreto de Hacienda N° 141, publicado en el Diario Oficial con fecha del 28 de junio de 2008, mediante el cual se habilitó el Puerto de Iquique para el libre tránsito de mercancías de ultramar y que vengan manifestadas en libre tránsito a Bolivia y para aquellas provenientes de Bolivia a terceros países, bajo el mismo régimen.

Cabe destacar que aun cuando el puerto de Iquique no es aún puerto preferente, Bolivia cuenta con todas las facilidades para el movimiento de carga por esta vía. Aún resta que este país conteste las notas reversales respectivas para contemplar la presencia de la ASPB en puerto.

¿Cuáles son efectivamente las ventajas de la carga boliviana por puertos chilenos? Las facilidades directas al comercio boliviano son: La ausencia de gravámenes por el hecho de transitar por Chile y la presencia aduanera boliviana que se ejerce a través de la Aduana de Bolivia y/o de la Administración de Servicios Portuarios-Bolivia (ASP-B), sin que Chile interfiera ni en la designación, ni en el desempeño de sus funcionarios. Es necesario destacar que estas facilidades solo se aplican con Chile. Perú, Argentina y Brasil poseen otras disposiciones para el comercio boliviano.

En el desglose se aprecia que durante el año 2021 y 2022 las operaciones de la carga marítima boliviana a través de puertos chilenos aumentaron significativamente. El año 2022 Bolivia aumenta con un nuevo récord histórico a nivel de exportaciones mediante puertos chilenos superando en valor los U$1.400 millones de dólares. Esto es un crecimiento de 126% comparándolo con el año anterior, con un total de 4,1 millones de toneladas por puertos chilenos. El aumento se explica por las más de 7 mil empresas bolivianas que prefieren los tres principales puertos del norte de Chile (Antofagasta, Iquique y Arica) para el comercio exterior. En estos términos, la situación portuaria de Chile es relevante para las empresas que se conectan con este quehacer.

Sin embargo, aun cuando los números son auspiciosos, el ambiente de negocio en la materia ha tenido cambios y rispideces en la ampliación del uso de los puertos chilenos para el transporte de la carga. Los cambios están dados por la modernización portuaria peruana. Pero en caso de los roces, es necesario detenerse en el sistema tarifario referido a los servicios portuarios en relación con el régimen de libre tránsito comercial del que goza Bolivia a través del territorio chileno.

En el año 2019, el gobierno de Evo Morales instruyó – tras 7 años de statu quo- no aceptar el cambio de tarifas del puerto de Arica. En principio, Bolivia no quiso reconocer la actualización del Manual de Operaciones de la Empresa Portuaria de Arica con el Estado Plurinacional de Bolivia a través de su Administradora de Servicios Portuarios (ASPB). La negociación tardó meses y finalmente, ambas partes coincidieron en propiciar la eficiencia portuaria y a partir de ello, rebajar los costos de estadía de carga en puerto a “0”. Paula Bunster, integrante del directorio del Puerto de Arica, describe el Plan de Normalización de Tarifas y de Servicios del Puerto de Arica en estos términos:

(…) La negociación de tarifas con la ASPB de Bolivia, por tres años y de acuerdo con el esquema de descuentos a las tarifas públicas que se otorga a esta institución, debido al volumen de carga que administra. Es importante destacar el esfuerzo conjunto de los equipos ejecutivos de ambas empresas, que lograron sacar adelante un proceso complejo afectado a su vez por la crisis sanitaria. (EPA 2022: 10).

Un segundo elemento ha de verse en la Prueba Técnica del Ferrocarril de Arica a La Paz (FCALP) con carga desde el Puerto de Arica. Al respecto, “el 5 de mayo de 2021 la Empresa Portuaria Arica junto al concesionario TPA S.A., Ferrocarril de Arica a La Paz del Grupo EFE, y la boliviana Ferroviaria Andina (FCA) iniciaron la Prueba Técnica del Ferrocarril de Arica a La Paz con carga real desde el Puerto de Arica, tras 16 años de suspensión de las operaciones de este modo de transporte binacional. En total, 16 carros trasladaron 422 toneladas de bobinas de fierro hasta la ciudad boliviana de Oruro (EPA 2022: 21)”. Este esfuerzo chileno contrastó con la respuesta “inentendible” del gremio del transporte pesado de Bolivia que se opuso a revitalizar la ruta férrea y que implicó el regreso de FCALP con carga desde Oruro (Biobiochile.cl 2021). La experiencia no ha vuelto a replicarse. Chile mantiene operativo el tren que va de Arica a La Paz; Bolivia carece de un ramal hasta la frontera con Chile.

Desafíos

La dinámica de la pandemia involucró múltiples esfuerzos de parte de Chile para colaborar con el comercio de Bolivia. En virtud de la recuperación económica y en medio de la pandemia se formó el Consejo Binacional Empresarial Chile-Bolivia el año 2020, foro de diálogo privado que busca resolver las inquietudes y deficiencias comerciales de ambos países.

En las cuatro reuniones realizadas entre 2020 y 2023, la situación de las ventajas comparativas de los puertos ha sido discutida abiertamente. Asimismo, el Puerto de Antofagasta y el Ferrocarril de Antofagasta Bolivia (FCAB) han prospectado el futuro minero del litio tanto para Argentina como para Bolivia. Por ello, y aun cuando la actividad comercial de Bolivia manifiesta debilidades en los flujos, lo que valora el empresariado boliviano es el ambiente de negocios que mantienen los puertos chilenos. Ello se traduce en una mejora continua de la programación de embarques, así como en un sólido profesionalismo de las empresas y de la seguridad marítima que proporcionan la Armada de Chile a través de la Policía Marítima y el Servicio Nacional de Aduanas, la Policía de Investigaciones (PDI), el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y Carabineros de Chile.

El Gráfico 1 muestra la tendencia en volúmenes totales.

Finalmente, hay que considerar la labor del Puerto de Arica, principal vía de ingreso y egreso de mercancías hacia y desde Bolivia. El Cuadro 2 muestra el esfuerzo de la Empresa Portuaria de Arica en este período y de las instituciones coadyuvantes, lo que se expresa en el mantenimiento de caminos y apoyo logístico de puertos secos. La reciente apertura permanente (Mayo 2024) de los Complejos Fronterizos de Visviri y Colchane, que controlan los flujos de personas, mercancías y vehículos que ingresan y salen del país por los Pasos Fronterizos – y que forman parte de los compromisos asumidos por Chile en la XV Reunión del Comité de Fronteras e Integración Chile–Bolivia en septiembre de 2023 –, permitirá hacer aún más competitivo y formal el comercio de Bolivia.

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