By RODRIGO POBLETE VIO
193 estados de las Naciones Unidas adoptaron por medio de consenso, un marco legal sobre la biodiversidad marina, denominado: “Acuerdo en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativo a la conservación y el Uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional”, también conocido como Tratado de Alta Mar o Tratado BBNJ por sus siglas en inglés (Biodiversity Beyond National Jurisdiction).
In 2023, one hundred and ninety-three UN countries adopted by consensus, a legal framework on marine biodiversity. Known as the Agreement, it was drafted under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity in areas beyond national jurisdiction. This document, also called the High Seas treaty or Biodiversity Beyond National Jurisdiction treaty sets up a procedure to establish large-scale marine protected areas in the high seas.
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, (CONVEMAR/CNUDM) se adoptó en 1982, sin embargo entró en vigor a nivel internacional el 16 de diciembre de 1994 (12 años después), siendo ratificada por Chile el 25 de agosto de 1997, tras haber sido aprobada de forma unánime por ambas Cámaras del Congreso Nacional.
La CONVEMAR estableció un régimen general de derecho y orden en los océano y mares del mundo, como también incluyó normas que introducen nuevos conceptos, regímenes jurídicos y regulan todos los usos de los océanos y sus recursos, proporcionando un marco para el desarrollo de áreas específicas del derecho del mar, consignadas en los artículos 86 al 120, Parte VII relativas al Alta Mar.
Luego de varios años de trabajo, la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la Resolución 59/24 de 2004 y la Resolución 69/292 de 2015, decidió convocar una conferencia intergubernamental para elaborar el texto de un instrumento internacional jurídicamente vinculante en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), relativo a garantizar la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional (más allá de las 200 millas o de la Zona Económica Exclusiva).
La hoja de ruta del Tratado BBNJ como se mencionó, comenzó el año 2004 hasta el año 2023, de acuerdo a los siguientes hitos:
O 2004: Se establece el grupo Biodiversity Beyond National Jurisdiction (BBNJ) de la ONU para estudiar cuestiones de conservación marina.
O 2006: La Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) adopta la Resolución 61/105 para prohibir la pesca de especies para las que aún no se ha determinado el tamaño de la población y promover la pesca de fondo sostenible en áreas fuera de la jurisdicción nacional.
O 2011: BBNJ acuerda un paquete innovador de temas para abordar en relación con la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina en áreas fuera de la jurisdicción nacional.
O 2015: BBNJ adopta la Res. 69/292 de AGNU, que establece un Comité Preparatorio para desarrollar un instrumento legalmente vinculante para los temas a tratar.
O 2017: El Comité Preparatorio recomienda convocar una Conferencia Intergubernamental (CIG).
O 2018: El CIG convoca su primera sesión.
O 2023: El CIG convoca su quinta sesión del 20 de febrero al 3 de marzo en la ciudad de Nueva York, en la que todos los estados miembros de la ONU firmaron formalmente el Acuerdo BBNJ.
Esto en consideración a que, si bien los océanos producen más de la mitad del oxígeno que respiramos, absorben gran parte del CO2, alimentan a gran parte de la población mundial y contienen una inmensa biodiversidad del planeta, estos también se encuentran en constante amenaza por la contaminación, la acidificación y la sobreexplotación de sus recursos, entre otros factores.
Después de varios años de arduo trabajo diplomático, el 04 de marzo de 2023 y citando las palabras de la presidenta de la Conferencia, Rena Lee, de Singapur, “el barco había llegado a la orilla luego de cinco sesiones de negociaciones”, lográndose un acuerdo consensuado sobre protección de la biodiversidad marina más allá de la jurisdicción nacional (BBNJ), acuerdo global que protege los océanos en donde las leyes no habían podido llegar, esto es, el alta mar y la zona. Fig. 1
Objetivo del acuerdo BBNJ
El BBNJ tiene por objeto fortalecer la gobernanza oceánica y desarrollar políticas para la conservación y sostenibilidad de la biodiversidad marina, incluyendo áreas marinas protegidas en alta mar. Asimismo, se promueve el uso sostenible de los recursos genéticos marinos y busca evaluar los impactos ambientales, así como la distribución equitativa de beneficios, garantizando que los países en desarrollo también se beneficien.
El objetivo mencionado se encuentra alineado con la actual Política Exterior Turquesa de Chile, que contempla una serie de objetivos y prioridades que contribuyan al posicionamiento de Chile como un actor relevante en la mitigación del cambio climático, la protección del océano y los ecosistemas, con especial énfasis en avanzar hacia un modelo de desarrollo más sostenible.
En consideración a lo señalado, la diplomacia chilena se desplegó de manera importante en torno a la protección de los océanos, con el fin de lograr una coordinación en instancias regionales y sectoriales que tienen competencias en alta mar.
En su oportunidad, el ministro de Relaciones Exteriores de Chile Alberto Van Klaveren manifestó que el acuerdo representa para el país una oportunidad para proteger áreas clave del océano, como la dorsal de Nazca, que se encuentra frente a la costa sudamericana y alberga uno de los niveles más altos de endemismo en el mundo. (Fig.2)
Bordes del acuerdo
El Acuerdo en análisis contempla 12 partes que se dividen de la siguiente manera:
o Parte I - Disposiciones generales.
o Parte II - Recursos genéticos marinos, incluida la participación justa y equitativa en los beneficios.
o Parte III - Medidas como los mecanismos de gestión por áreas, incluidas las áreas marinas protegidas.
o Parte IV - Evaluaciones del impacto ambiental.
o Parte V - Creación de capacidad y transferencia de tecnología marina.
o Parte VI - Arreglos institucionales.
o Parte VII - Recursos financieros y mecanismo financiero.
o Parte VIII - Implementación y cumplimiento.
o Parte IX - Solución de controversias.
o Parte X - Terceros al presente Acuerdo.
o Parte XI - Buena fe y abuso de derecho.
o Parte XII - Disposiciones finales.
Uno de los elementos relevantes consignado en el Tratado, viene a ser lo que se ha identificado como un paquete, de cuatro elementos esenciales, los cuales fueron aprobados por consenso, conformado por la regulación de los Recursos genéticos marinos, incluida la participación justa y equitativa en los beneficios; las Medidas como los mecanismos de gestión por áreas, incluidas las áreas marinas protegidas; las Evaluaciones del impacto ambiental y la Creación de capacidad y transferencia de tecnología marina, incluidas aquellas secciones que se plantean como una de las cuestiones transversales con respecto a los acuerdos institucionales. Pero dado lo extenso del acuerdo, revisaremos las disposiciones más interesantes del mismo.
Breve analisis del acuerdo
En la parte I, Disposiciones Generales, el Artículo 1 contempla un catálogo de términos o conceptos que deben tenerse en consideración a la hora de comprender y analizar el acuerdo. Dentro de los términos más interesante, podemos mencionar los siguientes:
Por “zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional” se entienden la alta mar y la Zona. Para lo cual habrá que remitirse a la Parte VII y XI de la CONVEMAR, que es justamente el área de aplicación del Acuerdo BBNJ establecido en el artículo 3. (Fig. 3.)
Asimismo, se contempla una definición de “evaluación del impacto ambiental” que debe ser entendida como “un proceso para detectar y evaluar los impactos potenciales de una actividad con miras a informar la toma de decisiones” y de “área marina protegida” que debe entenderse como “una zona marina definida geográficamente que se designa y gestiona con miras a alcanzar objetivos específicos de conservación de la diversidad biológica a largo plazo y que puede permitir, cuando procede, un uso sostenible siempre que sea conforme con los objetivos de conservación.”
Por otro lado, el acuerdo incorpora el Artículo 5, el cual dispone que:
1. El presente Acuerdo se interpretará y aplicará a la luz de la Convención y de forma compatible con ella. Nada de lo dispuesto en el presente Acuerdo menoscabará los derechos, la jurisdicción y los deberes que corresponden a los Estados en virtud de la Convención, incluso con respecto a la zona económica exclusiva y la plataforma continental dentro de las 200 millas marinas y más allá.
2. El presente Acuerdo se interpretará y aplicará de manera que no menoscabe los instrumentos y marcos jurídicos pertinentes ni los órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes y promueva la coherencia y la coordinación con esos instrumentos, marcos y órganos.
3. La situación jurídica de quienes no son partes en la Convención o en otros acuerdos conexos con respecto a esos instrumentos no se verá afectada por el presente Acuerdo.
Asimismo, el Artículo 6 señala que “El presente Acuerdo, incluida cualquier decisión o recomendación de la Conferencia de las Partes o de sus órganos subsidiarios, y cualesquiera actos, medidas o actividades realizados sobre la base de este, se entenderán sin perjuicio de cualesquiera reivindicaciones de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, incluida cualquier controversia en esos ámbitos, y no podrán invocarse como base para hacer valer o negar tales reivindicaciones.”
Estas salvaguardas de alguna otra manera garantizan o protegen el particular estatus que posee la Antártica, consignado en el Tratado Antártico, acerca de las posiciones respecto a las reclamaciones de derechos soberanos. Como también, deben ser entendidas como necesarias para evitar eventuales conflictos con otras convenciones o acuerdos, en particular con la pesca, con el objeto de no interferir con la libertad de pesca y los mecanismos de ordenación pesquera.
Es más, la Asamblea General de la ONU ha reconocido que “los problemas del espacio oceánico están estrechamente interrelacionados y deben considerarse en su conjunto mediante un enfoque integrado, interdisciplinario e intersectorial” por tanto el nuevo acuerdo internacional “no debe socavar los instrumentos y marcos jurídicos pertinentes ya existentes ni los organismos mundiales, regionales y sectoriales competentes”.
Para lograr ambos objetivos, puede ser útil algún mecanismo nuevo que proporcione coordinación entre las funciones que ya existen y con las que no existen.
Es relevante comentar lo consignado en el Artículo 10 de la Parte II, referente a la libertad de pesca consignada en la CONVEMAR que, como mencionamos anteriormente, será a todas luces uno de los aspectos más relevantes del Acuerdo, esto es, que este no se aplicará a la pesca regulada por el derecho internacional pertinente y las actividades relacionadas con la pesca. Asimismo, la norma continua señalando que tampoco se aplicará a los peces u otros recursos marinos vivos que se sabe que han sido capturados en actividades pesqueras y relacionadas con la pesca en zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, salvo que esos peces u otros recursos marinos vivos estén regulados como utilización en virtud de la presente parte.
Lo mencionado, esto es, la pesca, se encuentra directamente relacionado con las áreas marinas protegidas, toda vez que cuando las partes del acuerdo BBNJ decidan establecer un área marina protegida en un lugar determinado, con el fin de proteger su biodiversidad, necesariamente esa decisión deberá ser comunicada a la Organización Regional de Ordenación Pesquera (OROP) pertinente, pero como sugerencia o recomendación, objeto sea la propia OROP quien decidirá la pertinencia de establecer un área de protección.
Esto, en consideración a que la pesca es la actividad más regulada en alta mar, sumado a que estas OROP realizan gestión pesquera y brindan protección a los ecosistemas marinos.
Entrada en vigor
Luego de la aprobación del Acuerdo BBNJ en el mes de marzo de 2023, quedó abierto el acuerdo para la firma por todos los Estados en la sede de la ONU en Nueva York hasta el 20 de septiembre de 2025. Una vez transcurrido este plazo, los Estados podrán adherirse al Acuerdo (Por adhesión se entiende el acto por el que un Estado expresa su consentimiento a quedar vinculado por un Acuerdo).
Con fecha 05 de septiembre de 2023, en la 78 Asamblea General de la ONU, más de 80 países firmaron el Acuerdo BBNJ, estampando su compromiso en la protección, conservación y uso sostenible de la diversidad biológica marina en aguas internacionales.
Si bien necesariamente el acuerdo debe ser ratificado por los respectivos países firmantes, (con un mínimo de 60 países para que se torne vinculante) de acuerdo con los procedimientos internos de cada país, no existe consenso por parte de los expertos en saber cuánto tiempo tardarán las partes en ratificar el Acuerdo. Algunos, en base a la experiencia, han manifestado que esto puede durar varios años; otros, señalan que podrían ser entre 4 o 5 años para que se logren las 60 ratificaciones y luego de aquello, comenzar la implementación. Por lo que tenemos tiempo para internalizar y aprender del texto, objeto prepararnos adecuadamente.
Secretaría del acuerdo
El Artículo 50 del Acuerdo en análisis contempla una Secretaría, que tendrá las siguientes funciones:
a) Prestará apoyo administrativo y logístico a la Conferencia de las Partes y sus órganos subsidiarios a efectos de la implementación del presente Acuerdo;
b) Organizará las reuniones de la Conferencia de las Partes y de cualquier otro órgano que se establezca en virtud del presente Acuerdo o que establezca la Conferencia de las Partes y prestará servicios a dichas reuniones;
c) Divulgará oportunamente información relativa a la implementación del presente Acuerdo y, entre otras cosas, hará públicas las decisiones de la Conferencia de las Partes y las transmitirá a todas las Partes, así como a los instrumentos y marcos jurídicos pertinentes y a los órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes;
d) Facilitará la cooperación y la coordinación, según proceda, con las secretarías de otros órganos internacionales pertinentes y, en particular, concertará los arreglos administrativos y contractuales que puedan ser necesarios a tal fin y para el desempeño eficaz de sus funciones, que estarán sujetos a la aprobación de la Conferencia de las Partes;
e) Preparará informes sobre el desempeño de sus funciones en virtud del presente Acuerdo y los presentará a la Conferencia de las Partes;
f) Prestará asistencia para la implementación del presente Acuerdo y desempeñará las demás funciones que determine la Conferencia de las Partes o que le asigne el presente Acuerdo.
Nuestro país, ha manifestado su intención de buscar cierto consenso internacional que permita instalar la sede de la Secretaría del Acuerdo Internacional en Chile, ratificando su compromiso con las políticas económicas y medioambientales y así proyectarse como una puerta hacia el océano Pacífico.
La excanciller Antonia Urrejola oficializó la propuesta para acoger en Valparaíso la Secretaría de BBNJ, en marzo del presente año, y señaló en la ocasión: “Instalar en el país la Secretaría de este instrumento internacional puede reportar beneficios tanto a nivel local como nacional, siendo un aporte y una oportunidad, entre otros, para la comunidad científica y las universidades nacionales, ya que el tratado tiene un capítulo fundamental de construcción de capacidades y de transferencia de tecnologías, además de una gobernanza para las acciones que los países deseen desarrollar en alta mar”. Añadió también que: “Estamos conscientes del esfuerzo especial que se esperará de nosotros como país sede de BBNJ. Chile facilitará este proceso, con realismo, transparencia y voluntad política para asegurar que la implementación de BBNJ sea un éxito”.
Por su parte, el Presidente de la Republica Gabriel Boric, expresó ante el plenario de la ONU, como parte de su discurso, la propuesta del país para encabezar la plataforma de protección de los océanos. “Y hoy reitero ante esta asamblea nuestra voluntad y disposición para que Valparaíso, puerto histórico de América, Perla del Pacífico, sea sede de la Secretaría de este tratado. Cuenten con nosotros para su desarrollo y para la contribución a un desarrollo más justo, sustentable y equitativo”.
Si bien Chile se ha tomado el tema muy en serio, el despliegue de la diplomacia nacional será fundamental a la hora de obtener el apoyo de la comunidad internacional objeto la secretaría del acuerdo llegue al sur de América.
Conclusión
El Tratado de Alta Mar o Acuerdo BBNJ es un primer paso para recuperar o proteger aguas más allá de las jurisdicciones nacionales que se encuentran o podrían encontrase amenazados.
La firma y ratificación del Acuerdo por parte de un número importante de países y sobre todo de aquellos relevantes a nivel mundial, como por ejemplo lograr la firma de China y Estados Unidos, reafirmarán el compromiso de aquellos con el multilateralismo y representa un compromiso con la conservación de la biodiversidad marina y la protección de los océanos.
Chile, por su ubicación, tiene vocación oceánica con una mirada y posicionamiento hacia el Pacífico donde se aplicará el acuerdo en áreas cercanas a nuestras costas o donde estas podrían ser afectadas, sumado a la política exterior de nuestro país que prioriza la conservación oceánica.
Bibliografía
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A través de los años, las disputas por las islas situadas en el mar de China Meridional se han incrementado produciendo tensiones, reivindicaciones territoriales y aumento de capacidades militares entre los países reclamantes que, a la fecha, las organizaciones multilaterales regionales no han podido solucionar. Lo anterior ha producido un clima de conflicto permanente en la zona que podría arrastrar a estos estados a la guerra. Por tal razón, la sociedad internacional debiera involucrase con mayor fuerza en este conflicto, a través del uso de los mecanismos de resolución pacíficos de controversias que actualmente existen y regulan el orden mundial, a fin de solucionar las disputas territoriales mencionadas.
Los océanos representan cerca del 70% de la superficie terrestre y en ellos la actividad humana se incrementa vertiginosamente, impulsada por el desarrollo económico y facilitada por la tecnología, extendiéndose allende los límites soberanos y más allá de zonas con derechos de explotación de Estados ribereños, lo que afecta a todo el ecosistema marino, incluyendo extensos espacios que son patrimonio común de la humanidad. Para un correcto uso de los océanos se propone implementar una condición equivalente al concepto de Estado de derecho, la que requiere del concurso e interoperabilidad jurídica de fuerzas navales y marítimas de Estados regionales interesados.
El mar ha sido fundamental para el desarrollo de la humanidad, contribuyendo con el ecosistema más productivo del mundo. Durante mucho tiempo se creyó que el océano era una fuente inagotable de alimento, pero se ha comprobado, con diferentes estudios, un descenso en la biodiversidad y en el número de diferentes especies. Producto de lo anterior, durante la década de 1970 variadas convenciones establecieron y desarrollaron el concepto de Área Marina Protegida, por otra parte, la Organización Marítima Internacional (OMI), adoptó en noviembre de 1991 las directrices para la designación de Zonas Especiales y la determinación de Zonas Marinas Especialmente Sensibles. Desde su creación, ambas herramientas han incrementado su importancia y número.
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Año CXXXVIII, Volumen 141, Número 1000
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