Revista de Marina
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El Estado y la actividad marítima

The State and their maritime activities

  • Fecha de recepción: 07/06/2021
  • Fecha de publicación: 23/12/2021. Visto 400 veces.
  • Resumen:

    La acción del Estado, respecto de las actividades que se desarrollan en el mar, requieren de una revisión continua que permita detectar las brechas y abordarlas de manera de optimizar las prestaciones, facilitando e impulsando el desarrollo de las distintas industrias marítimas. El presente artículo aborda dos aspectos relacionados con el Estado: las regulaciones y las instituciones, intentando enfocar el análisis desde el punto de vista del usuario marítimo y lo que este espera de su relación con el Estado.

  • Palabras clave: Estado, industria, marítima, ministerio, regulación.
  • Abstract:

    The activities a State´s government agencies undertake with respect to their seas, requires a continuous review of their process to detect flaws and weaknesses, and address them to optimize their services, thus promoting and facilitating the growth of the various maritime industries. This article deals with two aspects associated to the State: regulations and government institutions. Here we´ll focus the analysis from the perspective of the maritime operators and what they expect on their relationship with the State organizations.

  • Keywords: State, maritime industry, Ministry, regulation.

Pocas dudas caben de la relevancia de la actividad marítima a esta altura del desarrollo del país, diferenciando, eso sí, el concepto de actividad marítima del de industria marítima, toda vez que no son sinónimos. La actividad marítima se compone de muchas industrias, dentro de las que se cuentan el transporte marítimo, la pesca industrial, artesanal y deportiva, la miticultura, el turismo, la minería submarina, la acuicultura, los deportes náuticos, la extracción y generación energética, por nombrar algunas de las que tienen mayor presencia en nuestras costas. Esta diversidad de industrias requiere de muchos tipos de acciones del Estado, ya sea regulaciones, medidas de fomento, fiscalizaciones, controles, revisiones o tramitaciones rutinarias. La importancia de establecer la diferencia entre la actividad marítima y las distintas industrias que la componen al momento de analizar la función estatal, es que se facilita la comprensión de la necesidad de fomentar un Estado con una funcionalidad flexible que permita adaptarse al funcionamiento y las demandas de cada una de las industrias que componen la actividad marítima, de manera de dar una respuesta eficiente y facilitadora, transformándolo en un aliado estratégico e impulsor del desarrollo de las industrias marítimas, evitando la sobre regulación, la sobreposición de funciones de las instituciones públicas y la burocracia innecesaria que, eventualmente, puede transformarse en un agente entorpecedor en lugar de impulsor para el desarrollo, contraviniendo la función primaria que debe tener el Estado en su relación con cualquier actividad privada.

Revisando el rol que ha cumplido la autoridad marítima en los últimos años y evitando la tentación de la autocomplacencia, se podría decir que, en líneas generales, hemos cumplido fielmente con las funciones que nos asigna nuestra Ley Orgánica, aun cuando los énfasis han variado en el tiempo respecto de los distintos roles que dicha ley nos asigna. Cumplir nuestra función significa que hemos regulado y controlado, en distintos niveles, los factores que pueden poner en riesgo la seguridad de la vida humana en el mar, de la navegación y la protección del medio ambiente, así como la fiscalización de las actividades que se desarrollan en nuestra área de responsabilidad, y, a la vez, que hemos prestado un servicio público que en el tiempo se ha ido modernizando y ampliando en cobertura. Sin embargo, no podemos dejar de reconocer que hay brechas en que como servicio público e institución integrante del aparato estatal nos ha costado más desarrollar. Una de ellas, a juicio del autor, es la falta de correspondencia entre el rápido desarrollo e innovación de las distintas industrias que componen la actividad marítima y nuestra, a veces lenta, respuesta regulatoria. Si bien, no solo en el escenario marítimo, sino que en todo ámbito, es un hecho de la causa el que la innovación avance a un paso mucho más acelerado que la regulación del Estado, en este desface muchas veces se generan vacíos normativos que, en algunos casos, se cubren aplicando regulaciones poco acordes a la actividad regulada o, simplemente anacrónicas en el sentido de que ciertas normas han sido creadas para regular una actividad en un contexto distinto al que se puede presentar actualmente. Solo con el fin de ejemplificar lo anterior, podemos ver el rápido desarrollo que ha tenido la industria acuícola en la zona sur austral del país en los últimos 20 años, en la que en periodos de tiempo relativamente cortos, tanto los productores de salmón como las empresas que les prestan servicios, introducen nuevas modalidades de producción o nuevas tecnologías, sin que necesariamente la normativa aplicable logre crearse, adaptarse y aplicarse con prontitud para regular los aspectos que sean necesarios. Aunque no puede ser un consuelo, esto ha sido un factor común en gran parte de las instituciones del Estado; mientras la acuicultura se transformó, en solo un par de décadas, de una industria localizada en el área de Puerto Montt en la que participaban unas pocas empresas, en una de las principales actividades productivas del país, generando un impacto más que relevante en el aspecto económico y en el ámbito social de la denominada macro zona sur austral, esta actividad aún carece de una ley especial que la regule, siendo abordada  en la actualidad en la Ley General de Pesca y Acuicultura, aun cuando ambas son industrias completamente distintas en prácticamente todos los ámbitos, teniendo solo en común que las dos tienen como objetivo los peces y que se desarrollan en el mar. Esta situación se replica también en algunos ámbitos a nivel reglamentario y administrativo. Aun cuando actualmente existe prácticamente el doble de artefactos navales mayores de apoyo a la acuicultura que de naves mayores, nuestra normativa marítima carece de una reglamentación técnica específica a nivel de decreto supremo para este tipo de estructuras flotantes, por lo que se deben adaptar las exigencias del “reglamento para la construcción, reparación y conservación de las naves mercantes y especiales mayores, sus inspecciones y su reconocimiento,” el que, si bien, en su ámbito de aplicación incluye a los artefactos navales, su contenido está totalmente enfocado en la realidad de una nave, desde su estructura, material de construcción, equipamiento y lógica de funcionamiento, los que difieren, en gran medida, de los pontones de apoyo a la acuicultura, actualmente en uso por dicha industria. Situaciones similares se presentan en materia ambiental, en la que se asimila equipamiento y normativa de la Organización Marítima Internacional (OMI), creada para la realidad de naves mayores con regímenes de descarga durante la navegación a artefactos navales que operan en posiciones estáticas en el mar. Si bien este somero análisis puede parecer algo autoflagelante, al ver el contexto del actuar de la autoridad marítima en el desarrollo, en este caso, tomando como ejemplo a la industria acuícola, sin duda la evaluación es positiva teniendo presente la capacidad de adaptación que ha debido demostrar la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DGTM) en el tiempo, con las herramientas legales, reglamentarias y administrativas con que cuenta. Si bien alguien pudiera pensar, a primera vista, que la industria está cómoda con un cierto grado de desregulación por parte del Estado, lo cierto es que el sector privado requiere certezas legales, reglamentarias y administrativas al momento de planificar sus inversiones, evitando, de esta manera, escenarios donde las normas queden sujetas a interpretación o discrecionalidad por parte de las autoridades locales. En este sentido, el hecho de que el aparato estatal sea capaz de generar normativas en forma rápida, actualizarlas de manera ágil y controlarlas de manera efectiva, constituye un real impuso al desarrollo de las iniciativas productivas del país. El ejemplo planteado en estas líneas, para la industria acuícola, es replicable también a otras áreas productivas marítimas, constituyendo este ejercicio de auto revisión de la función que cumplimos como organismo del Estado, el primer paso para lograr una mejora continua en el servicio prestado a nuestros usuarios.

Siguiendo la misma línea de ideas, hace falta mirar el enfoque con que generamos las normas que están a nuestro alcance; esto es, a nivel administrativo tanto como autoridad marítima nacional como local. Como pudimos ver anteriormente, una característica de la industria en general y, particularmente de las industrias que se han desarrollado en el área marítima en los últimos años, es la constante evolución tanto en técnicas productivas como en la tecnología incorporada a sus procesos. Esto representa un importante desafío para las autoridades del Estado, que deben generar normas técnicas para asegurar, en el caso particular de la DGTM, que estas nuevas modalidades y tecnologías permitan cumplir con las exigencias mínimas para un desarrollo seguro de la actividad, minimizando el riesgo para el medio ambiente. De ahí que sea necesario evolucionar como autoridad desde un enfoque específico en nuestra forma de generar regulaciones, del que hemos utilizado hasta ahora, hacia un enfoque basado en objetivos, es decir, donde la exigencia está orientada a un propósito que se debe lograr y no a una forma particular de alcanzarlo. En palabras simples, el regulador define el qué y el regulado define el cómo. Esta modalidad normativa es algo que, en el mundo desarrollado tanto en términos generales, como así también en el ámbito marítimo, ya ha sido puesta en práctica hace algunos años. Específicamente la OMI ha modificado su forma de redactar las nuevas normativas hacia las normas basadas en objetivos (Goal Based Satandards – GBS), incluyendo ahora ya no solo reglas específicas, sino que descomponiendo cada exigencia en objetivos y requerimientos funcionales. De esta forma, la regulación solo establece cuál es el estándar que se debe alcanzar, sin definir alguna forma específica de lograrlo. Ejemplos de lo anterior se pueden verificar al analizar la forma en que está redactado el Código Polar y en que actualmente se está redactando el Código para el transporte de personal industrial. Esta modalidad, a juicio del autor, genera dos ventajas claras: en primer lugar, evita la rápida desactualización de las normas a medida que avanza la tecnología, logrando, de esta forma, disminuir notablemente la necesidad de enmendarlas, derogarlas y/o actualizarlas constantemente, estableciendo regulaciones claras, concretas y duraderas para el desarrollo de una actividad. En segundo lugar, esta modalidad fomenta la innovación por parte del regulado, que al no estar sujeto por la norma a un equipo en particular o a una forma específica de cumplir con un objetivo, permite la búsqueda constante de alternativas más eficientes de cumplir con el estándar dispuesto. Sin embargo, tal como se plantean ventajas directas al adoptar este sistema, también existen desafíos para el Estado, sobre todo, porque deben existir coordinaciones internas de manera de evitar que haya discrecionalidad o disparidad de criterios dentro de la misma autoridad al momento de definir, si una modalidad de cumplimiento esta de acuerdo o no con el objetivo definido por la norma.

Finalmente, la acción del Estado sobre la industria no solamente descansa en las normas, sino también en las instituciones. Desde el inicio de la década de 1970 se ha venido planteando en distintas etapas y escenarios políticos, económicos y sociales del país, la idea de crear un ministerio especialmente dedicado a los asuntos marítimos. La última de estas iniciativas corresponde al año 2016, cuando un grupo de parlamentarios presentaron un proyecto de ley que proponía la creación del Ministerio del Mar, Acuicultura y Asuntos Marítimos. Si bien se han realizado varios análisis del impacto que esta idea puede generar en el funcionamiento del aparato estatal a nivel institucional, incluida la DGTM, creo pertinente en este texto enfocar el tema desde el punto de vista del usuario de los servicios del Estado, en el ámbito marítimo. Para tener una idea de la cantidad de instituciones públicas que tienen injerencia en asuntos marítimos, en mayo de 2018 la DGTM lideró la conformación del Grupo de Contacto de la Administración Marítima Nacional, con la finalidad de agilizar los procesos de ratificación de convenios internacionales, para su implementación oportuna. En esta instancia participaron representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa, Transportes y Telecomunicaciones, Minería, Medio Ambiente, Trabajo y Previsión Social, Salud y Energía. Teniendo presente que el foco de este grupo es el análisis de los convenios internacionales aplicables principalmente a la marina mercante de tráfico internacional, si ampliamos la visión a otras industrias y actividades que se desarrollan en el ámbito marítimo a nivel nacional, debiéramos agregar, en principio a ese listado, los Ministerios de Economía Fomento y Turismo, Deportes, Hacienda, Educación, Obras Públicas y Bienes Nacionales; es decir al menos 14 de los 23 actuales ministerios que componen el poder Ejecutivo tienen algún grado de injerencia en el sector marítimo. Visto desde la perspectiva del usuario de los servicios del Estado, y aterrizando la institucionalidad hasta aquellas entidades dependientes de los ministerios con las cuales el actor privado debe relacionarse, llegamos a una considerable cantidad de subsecretarías, secretarías regionales ministeriales y servicios públicos, los que al operar en general de manera burocrática, requieren individualmente una serie de antecedentes y requisitos, en sus respectivos ámbitos de acción, que debe satisfacer el privado que se plantee la posibilidad de desarrollar alguna actividad, en este caso, en el ámbito marítimo.

En general, al conversar respecto de la posibilidad de que se cree un Ministerio del Mar, frecuentemente se ha escuchado, de parte de quienes están a favor de la iniciativa, el argumento que respalda dicha postura fundado en que la organización del Estado debiera reflejar la importancia que como país le damos al mar. Si queremos ser efectivamente un país marítimo, debiéramos al menos tener un Ministerio del Mar, tal como hoy en día somos un país minero y tenemos un Ministerio de Minería. A juicio del autor, el análisis debiera ser más utilitarista que simbólico, ya que los efectos de la eventual nueva institucionalidad serán prácticos y tangibles. Si a todo lo que consideramos importante le asignamos un rango ministerial, el aparato estatal podría ser tan grande como opiniones tengamos respecto de qué consideramos importante como país. El análisis debiera empezar por preguntarnos para qué necesitamos un Ministerio del Mar o qué funciones se le asignaría a dicha secretaría de Estado. Al igual que el común de los ministerios, podríamos pensar que su misión será la de diseñar y ejecutar políticas públicas tendientes a que la actividad que se desarrolla en el mar contribuya de manera, cada vez más relevante, al desarrollo nacional. Cabe preguntarse entonces, si con la institucionalidad existente hoy en día es posible cumplir esa misión. Si la respuesta es sí, entonces aumentar el tamaño del Estado en cuanto a sus instituciones podría, incluso, incrementar el riesgo de duplicar funciones o bien generar interferencias entre distintas instituciones públicas, haciendo más burocrática la relación del usuario con el Estado. Por otra parte, si el rol que le asignamos a un eventual Ministerio de Mar es la de ser un coordinador de los distintos servicios actualmente existentes, cabe entonces hacerse la pregunta de si es necesario que esta instancia de coordinación tenga rango ministerial. Según el autor, el interés de que los actores de las distintas industrias que conforman la actividad marítima esperan de su relación con el Estado, es que este sea justo, transparente, simple y eficiente. Con las herramientas que actualmente se encuentran disponibles, creo que existen formas mucho más simples e innovadoras de lograr una mejor experiencia del usuario en su relación con el Estado, como la implementación de plataformas tecnológicas que integren las instituciones actualmente existentes, de manera de evitar duplicar trámites y simplificar el acceso a los servicios entregados, reduciendo, a la vez, los tiempos de respuesta y trámites necesarios para llevar a efecto una actividad. Una experiencia reciente que sirve como ejemplo de lo anterior, es el desarrollo de la Ventanilla Única Marítima (VUMAR), que consiste en una plataforma digital que integra a los organismos que participan en los procesos de recepción y despacho de las naves de tráfico internacional, como son la DGTM, Aduanas, Servicio Agrícola y Ganadero, Servicio de Salud, Sernapesca y la Policía de Investigaciones. Si se lograra replicar dicha experiencia a otros niveles y procesos, como las autorizaciones y trazabilidad de captura de recursos hidrobiológicos, la tramitación de solicitudes de concesiones marítimas, la revisión de proyectos de infraestructura portuaria, las solicitudes de autorización para realizar faenas en el mar, el cuidado de áreas marítimas protegidas, la solicitud de autorizaciones para efectuar eventos deportivos náuticos, la revisión de proyectos de construcción naval, la autorización, financiamiento y control de proyectos turísticos náuticos, la habilitación de balnearios, entre muchos otros, probablemente se lograría un impacto mucho más positivo en la prestación de un mejor servicio al usuario marítimo que la creación de un nuevo ministerio.

La autoridad marítima como servicio público integrante del aparato estatal, ha cumplido durante su historia una función relevante en el desarrollo marítimo nacional y su aporte a la actividad marítima es incuestionable. Sin embargo, siempre existe una margen de mejora y actualmente es posible identificar brechas en cuanto a la actualización e implementación de normativa específica para regular las distintas industrias que conforman la actividad marítima, así como en cuanto a la institucionalidad estatal que fomenta, regula y controla dichas actividades. Una posibilidad es hacer crecer las instituciones, por ejemplo, mediante la idea de un Ministerio del Mar cuya función aún debiera definirse y otra, que parece más práctica, es aprovechar el desarrollo tecnológico para implementar plataformas de coordinación entre las instituciones actualmente existentes. Un mejor Estado no es necesariamente un Estado más grande. Lo importante es que el análisis y las decisiones tengan siempre a la vista al usuario marítimo, que es a quien nos debemos en la labor que desarrollamos días a día.


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