La Antártica es un territorio tan vasto como inhóspito. Es el único espacio del planeta que no tiene ni ha tenido, al menos conocidos, habitantes originarios. Con una enorme superficie que la proyección Mercator no nos facilita comparar, es algo menor que el tamaño de Rusia y puede equipararse a dos veces la superficie de Australia. Guarda riquezas aún no bien dimensionadas, en la forma de minerales y agua…abundante agua dulce en grandes extensiones de hielo.

El uso de estos recursos y, más aún, la misma presencia del hombre en esa región se encuentra regulada por una serie de acuerdos y tratados, de los que Chile es parte. El principal de estos instrumentos jurídicos internacionales es el Tratado Antártico de 1959 que, entre otras consideraciones, limita el ejercicio de soberanía plena a la que Chile tiene derecho en ese territorio, argumento que también exhiben otros seis reclamantes de una porción del continente blanco.

El presente trabajo intenta presentar la problemática antártica desde el punto de vista de Chile, que permita generar visiones nuevas respecto de las obligaciones del tratado y las relaciones con otros reclamantes, que contribuyan al ejercicio de soberanía o derechos soberanos y formular algunas sugerencias sobre el debate entre los conservacionistas y los revisionistas.

Antecedentes

La expresión Antártica, la acuñó Marino de Tiro en el Siglo II, como el lugar opuesto al Ártico. La existencia de un gran continente austral que equilibrara el globo, aparece con Aristóteles. La Terra Australis Incognita es mencionada en textos del siglo XV; sin embargo, los primeros avistamientos no ocurren sino hasta la segunda década del siglo XIX y desde entonces fue visitada por loberos y aventureros.

En los tiempos de descubrimientos y conquistas, la carrera hacia el Polo Sur la gana el noruego Roald Amundsen, quien llega a la meta el 14 de diciembre de 1911. Sólo 33 días después lo hará el súbdito de su Majestad Británica, Robert Falcon Scott, de trágico fin cuando junto a su equipo mueren en el viaje de regreso, de frío y agotamiento, en las extensas y desiertas planicies de hielo antártico.

De forma semicircular, el espacio antártico comprende todas las tierras y mar al Sur del paralelo 60°, con un área terrestre de 14 millones de km². La mayor altura es de 2.040 m, es más bien plana y está cubierta de hielo en un 98%. La altura media del casquete de hielo es de 500 m, superando los 3.000 m en algunas partes. Se estima que constituye más del 70% de la reserva de agua dulce del planeta. El derretimiento total de los hielos antárticos incrementaría el nivel del mar entre 5 y 6 m, con efectos inciertos en el aumento de presión sobre las placas tectónicas.

Como Cortez y Pizarro, dimensionar sus riquezas ha sido una de las más intensas motivaciones de los primeros exploradores; sin embargo, el clima hostil y la difícil geografía atentan contra una medida clara. Sin embargo, se ha encontrado y reportado la existencia de hierro, cobre, oro, níquel, platino y otros minerales. La cantidad de recursos energéticos, petróleo y carbón, no ha sido cuantificada, o al menos reportada, pero se estima considerable.

Por ahora, las únicas actividades económicas permitidas, aunque crecientemente reguladas, son la pesca y el turismo.

No tiene población nativa o permanente; sin embargo, aproximadamente 4.500 personas de 28 países la habitan en época estival, cifra que no considera las expediciones y asentamientos no permanentes. Esta cantidad desciende en los meses de invierno a algo más de un millar en estaciones de 19 países.

Pero … ¿de quién es esta tierra?

Siete países exhiben derechos antárticos de distinta naturaleza y reclaman soberanía sobre una porción de tierra antártica y los mares adyacentes. De estas reclamaciones, la primera viene de Gran Bretaña en el año 1843. En 1923 le entrega un sector de su reclamación a Nueva Zelandia y en 1933 hace lo mismo en favor de Australia. Por su parte, en 1924, Francia reclama la Tierra de Adelaida, interpuesta en la reclamación australiana.

Desde 1929, Noruega declara propiedad sobre la isla Pedro I y en 1938 amplía sus pretensiones territoriales a la Tierra de la Reina Maud, enorme trozo del pastel helado que se proyecta entre los meridianos 20°W a 45°E.

En 1942, Argentina formaliza su reclamación sobre un territorio encerrado entre los meridianos 74°W y 25°W y el paralelo 60°S, exhibiendo para ello derechos históricos, geográficos y de continua presencia desde el año 1904.

Por su parte, nuestro país hace su reclamación formal durante la presidencia de Pedro Aguirre Cerda, según el Decreto Supremo N°1.747 del ministerio de Relaciones Exteriores de 1940, que al respecto señala:

Forman la Antártica Chilena o Territorio Chileno Antártico todas las tierras, islas, islotes, arrecifes glaciares (pack ice), y demás, conocidos y por conocerse, y el mar territorial respectivo, existentes dentro de los límites del casquete constituido por los meridianos 53º longitud Oeste de Greenwich y 90º longitud Oeste de Greenwich.

En esta reclamación de soberanía, Chile presenta fundamentos históricos, jurídicos, geográficos y de ejercicio de soberanía.

Solamente Chile, Argentina y Gran Bretaña tienen sectores superpuestos.

Australia, Nueva Zelanda, Francia, Noruega y Gran Bretaña reconocen mutuamente sus reclamaciones antárticas. En cuanto a Chile y Argentina, en un notable y poco conocido acto de cooperación y pragmatismo, que destaca entre una relación plagada de eventos de conflicto y competencia, el 4 de marzo de 1948 declaran aceptar los límites de la Antártica sudamericana, circunscritos a los meridianos 25º O y 90º O, dividido en 3 porciones:
a) Del 25º O al 53o O, Chile reconoce como argentino.
b) Del 53º O al 74º O, es una zona de frontera no definida.
c) Del 74º O al 90º O, Argentina reconoce como chileno.

Reino Unido reivindica el territorio entre los meridanos 20º y 80º.

Sostienen que “ambos países actuarán de acuerdo a la protección y defensa legal de sus derechos en la Antártica sudamericana”. Así, podían existir desacuerdos entre Chile y Argentina, pero eso era de incumbencia exclusivamente sudamericana, donde Gran Bretaña, como poder colonial extranjero, no tenía injerencia (San Miguel p. 39).

La ocupación efectiva de estas tierras y, por lo tanto, el conflicto consecuente por las áreas en disputa no llegó a concretarse por varias razones, entre ellas las guerras mundiales que mantuvieron ocupados a los protagonistas y las falencias de la tecnología de entonces que no favorecían las actividades en un continente lejano y de tan complejas condiciones. Superadas algunas de estas condiciones, aparecieron los primeros síntomas de conflicto, lo que devino en un tratado que ha sido exitoso como instrumento, pero que ha limitado la posibilidad de acceder a las riquezas de un territorio que consideramos propio.

El tratado, sus imposiciones y sus mitos

En el contexto de una creciente tensión entre EE. UU. y la URSS, bajo una naciente Guerra Fría que amenazaba con calentarse ante cualquier nuevo incidente, EE. UU. necesitaba impedir que la URSS usara este continente con fines militares, especialmente relacionado con su arsenal nuclear. De ahí el énfasis del tratado en la obligatoriedad de las inspecciones a bases y naves, y la intención de extensión de las reglas del tratado a los Estados no firmantes, situación de dudosa aplicación en el derecho internacional. Asimismo, habían aparecido algunos signos de tensión entre actores importantes de su área de influencia demarcada por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), y la Gran Bretaña, su principal aliado.

Reafirma lo anterior, el hecho de que, si bien el tratado es tajante en cuanto al uso de la Antártica para fines pacíficos, no regula especialmente la explotación de sus riquezas, aun cuando menciona los recursos vivos. Esto probablemente porque a la fecha se observaba la competitividad de extracción de recursos mineros en tan difíciles condiciones climáticas y geográficas.

Al término del año geofísico internacional, en 1958, EE. UU. invitó a los 12 países con demostrado interés por la Antártica, a una conferencia sobre el futuro de la Antártica. De esta conferencia surge el Tratado Antártico, firmado en 1959 y en vigencia desde 1961. Los Países signatarios fueron Argentina, Australia, Bélgica, Chile, EE. UU., Francia, Inglaterra, Japón, Noruega, Nueva Zelandia, Rusia y Sudáfrica.

A la firma del tratado, la delegación de Chile efectuó la siguiente reserva:

El Gobierno de Chile, …, declara que mantiene su soberanía en el Territorio Antártico Chileno, en virtud de sus claros derechos geográficos, históricos, jurídicos y otros, y que nada en el presente Tratado podrá interpretarse como un abandono en su ejercicio en la expresada región. (Pinochet. p. 88).

Algunas disposiciones del Tratado:

– Aplicación desde el paralelo 60° Sur.
– Se usará exclusivamente para fines pacíficos. Está prohibida toda actividad militar, excepto investigaciones científicas u otro fin pacífico.
– Libertad de investigación científica. Las partes deben facilitar y promover la cooperación científica internacional.
– Prohibición de efectuar detonaciones nucleares o ingresar desechos radioactivos al territorio antártico.
– Se deberá preservar y conservar los recursos vivos antárticos.
– Todas las instalaciones, equipos, buques y aeronaves estarán sujetos a inspección.
– Toda controversia entre las partes se resolverá por medios pacíficos.
– El tratado está abierto a la adhesión de cualquier Estado.

En cuanto a su vigencia, existe cierta tendencia a creer que éste debe renovarse o que expira después de cierta cantidad de años. Sin embargo, el tratado no expira a los 30 años. De hecho… no expira.

Al respecto, el Artículo XII señala:

1. a) El presente Tratado podrá ser modificado o enmendado en cualquier momento, con el consentimiento unánime de las Partes Contratantes,…
2. a) Si después de expirados treinta años, contados desde la fecha de entrada en vigencia del presente Tratado, cualquiera de las Partes Contratantes, …, así lo solicita, …, se celebrará, en el menor plazo posible, una Conferencia de todas las Partes Contratantes para revisar el funcionamiento del presente Tratado;
b) Toda modificación o toda enmienda al presente Tratado, aprobada en tal Conferencia por la mayoría de las Partes Contratantes en ella representadas,…, se comunicará a todas las Partes …

Esta conferencia pudo haberse efectuado en 1991, pero ninguna de las Partes la solicitó.

A los 12 países signatarios del Tratado se han agregado 17 Estados en calidad de consultivos, con derecho a voz, voto y veto, y otros 24 como adherentes, sólo con derecho a voz.

El veto de las partes consultivas nace del hecho de que toda resolución debe aprobarse por unanimidad.

La ironía de los reclamos congelados

La más frecuente expresión respecto de las reclamaciones territoriales, es que éstas se encuentran congeladas por el Tratado Antártico (Orrego, p. 111). Aunque el artículo IV normalmente se interpreta en tal sentido, este tratado no establece el congelamiento, suspensión o extinción de las reclamaciones territoriales existentes al momento de la firma, aun cuando si prohíbe nuevas reclamaciones o la ampliación de las existentes.

Sin embargo, dada la proscripción de toda actividad militar en el continente y el compromiso de solucionar toda controversia entre las partes por medios pacíficos, así como el espíritu del tratado respecto de la cooperación y el entendimiento, en la práctica este congelamiento de reclamaciones soberanas es un hecho cierto. El congelamiento es una consecuencia y no una imposición.

En efecto, el artículo IV, en su párrafo 2 señala “Ningún acto o actividad que se lleve a cabo mientras el presente Tratado se halle en vigencia constituirá fundamento para hacer valer, apoyar o negar una reclamación de soberanía …” Este artículo se refiere a los fundamentos generados a partir de las actividades reguladas por el Tratado y su redacción parece dirigida a mitigar las fricciones que pudieran crearse por la aparición de nuevos reclamantes. En efecto, este párrafo en ningún caso debe afectar los títulos de larga data que puede exhibir Chile. Por otro lado, el mismo artículo establece que:

Ninguna disposición del presente Tratado se interpretará:
(a) como una renuncia, por cualquiera de las Partes Contratantes, a sus derechos de soberanía territorial o a las reclamaciones territoriales en la Antártica, que hubiere hecho valer precedentemente;
(b) como una renuncia o menoscabo, por cualquiera de las Partes Contratantes, a cualquier fundamento de reclamación de soberanía territorial en la Antártica que pudiera tener, ya sea como resultado de sus actividades o de las de sus nacionales en la Antártica, o por cualquier otro motivo;
(c) como perjudicial a la posición de cualquiera de las Partes Contratantes, en lo concerniente a su reconocimiento o no reconocimiento del derecho de soberanía territorial, de una reclamación o de un fundamento de reclamación de soberanía territorial de cualquier otro Estado en la Antártica.

Una interpretación más correcta, es una limitación a los derechos soberanos de los Estados y al ejercicio de soberanía, pero en ningún caso una renuncia a ella. Puede colegirse que el tratado, si bien menciona las reclamaciones previamente existentes, ni las reconoce ni las desestima. Con esto, los Estados reclamantes pueden ejercer soberanía, pero dentro de las muy amplias limitaciones que impone el tratado y demás acuerdos del Sistema del Tratado Antártico, limitaciones a las que cada firmante se sometió voluntaria y soberanamente.

Aparte de su presencia efectiva en el continente antártico, Chile efectúa estos limitados ejercicios de soberanía de múltiples formas y toda vez que se refiere al “Territorio Antártico Chileno” como parte de su territorio nacional y lo incorpora dentro de la división administrativa del Estado, entre otros actos administrativos.

Es importante considerar que nada en el tratado impide que las partes con reclamaciones litigiosas puedan continuar negociando sus respectivas jurisdicciones superpuestas, como es el caso de Argentina, Chile y Gran Bretaña.

¿Hay más interesados?

Si bien las nuevas reclamaciones están expresamente prohibidas; Estados Unidos y Rusia no hacen reclamaciones territoriales en el marco del Tratado Antártico, pero se reservan el derecho de hacerlas en defensa de sus intereses nacionales.

Beijing está “insatisfecho con el orden actual de la Antártica” y no descarta futuras reclamaciones (Brady Anne-Marie. p 759).

Ecuador adhiere al Tratado en 1987, pero reserva sus derechos soberanos derivados de la proyección territorial que se desprende de la teoría de la defrontación desarrollada en Brasil en la década de 1950 por Therezinha de Castro. Similar reserva plantea Perú al adherir el año 1981 (Nieto, p. 25).

Brasil no contradice el resto de reclamos territoriales, pero manifestó formalmente su intención de proteger sus derechos cuando se revise el tratado. En términos de la teoría de la defrontación desarrollada por académicos de esa nacionalidad, Brasil pretende los 28º a 53º Oeste. (Nieto p.25).

¿Y nosotros?

La postura nacional nunca ha abandonado la pretensión de ejercer soberanía plena sobre el territorio que reclama como propio. Aún al firmar, por voluntad soberana, un tratado que limitaba enormemente sus legítimos derechos, el estadista hizo las debidas reservas ya señaladas.

Desde entonces, se han publicado tres políticas antárticas que reafirman esta postura:

Primera Política Antártica decretada el 4 de febrero de 1983, consideró como objetivo principal: “Consolidar la soberanía nacional en la comuna Antártica, según los límites definidos por el Decreto Supremo N° 1.747, de 6 de noviembre de 1940”.

El año 2000 se actualiza este documento estableciendo la necesidad de proteger y fortalecer los derechos antárticos de Chile, con claros fundamentos geográficos, históricos y jurídicos.

La política actualmente en vigencia señala como primer punto “Proteger los derechos soberanos de Chile sobre el Territorio Chileno Antártico. Resguardar y promover los intereses nacionales en el Continente Antártico.”

¿Conservar o explotar?

En la década de 1980, se produce un intenso debate entre quienes quieren aprovechar las riquezas del continente, especialmente las energéticas, motivados por las recientes crisis, y quienes luchan por la preservación del ecosistema antártico. En esta pugna entre territorialistas e internacionalistas, Chile publica su primera política Antártica en 1983, que establecía como objetivo “Consolidar la soberanía nacional”, en una visión fuertemente geopolítica, propia del gobierno de la época.

De este debate surgen los convenios que actualmente conforman el Sistema del Tratado Antártico (STA):

• Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (Canberra, 1980).
• Convención para la Conservación de las Focas Antárticas (Londres 1988).
• Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente. (Protocolo de Madrid, 1991).
• Convención para la Conservación de Albatros y Petreles (2001).

Si bien parece ganadora a la postura conservacionista, se acuerda una regulación y no una completa prohibición para la explotación de los recursos vivos marinos. En cuanto a la minería, en la Conferencia de Madrid de 1991, los Estados miembros firman el protocolo sobre Protección del Medio Ambiente, con vigencia a partir de 1998 que, entre otras cosas, establece una moratoria de 50 años para la explotación minera de la Antártica. De este protocolo surgen importantes medidas de control sobre el impacto ambiental de la actividad humana en el continente blanco, que imponen normas estrictas al turismo, especialmente de grandes cruceros.

¿Por qué es esta tierra importante?

El continente Antártico, aun cuando sometido a un exitoso régimen internacional, se encuentra en disputa y toda disputa trae fricción, lo que a su vez genera riesgos y oportunidades. El compromiso del Estado sobre esos riesgos y oportunidades, debe medirse en el valor que le asigne al bien en disputa.

En cuanto a la Antártica y su valor, reside principalmente en la esencia de la geopolítica: territorio … inmensos territorios … y sus recursos. Y, puesto que en el planeta este es un bien escaso, puede decirse que su valor es alto. Asimismo, su posición facilita el control sobre las rutas aéreas transpolares y especialmente de las rutas marítimas adyacentes en el paso Drake, entre el Pacífico y el Atlántico. Las aguas antárticas permiten proyección sobre tres de los cuatro océanos del planeta.

Especial interés genera la península Antártica, más cercana a tierras cálidas continentales, permite operaciones marítimas de invierno y alberga más del 55% de los asentamientos humanos en el continente y sobre el 70% de las visitas esporádicas y turísticas.

Estos riesgos y oportunidades geopolíticas se verán afectadas por lo siguiente:

• El aumento de partes consultivas diluye la posibilidad de consensos y dificulta imponer liderazgo. Múltiples intereses hacen más compleja la comunidad de intereses.
• Como en épocas pasadas, la escasez de recursos generará tensión al sistema. Nuevamente pasaremos de cooperación a competencia y el valor del poder nacional será determinante.
• El discurso conservacionista choca con la recurrente descripción de la mayoría de los autores, quienes inician su relato señalando que la Antártica es un continente rico en recursos, evidenciando el interés prioritario por estos últimos.
• La realidad medioambiental es hoy muy diferente a la existente en la década del 50, del siglo XX, tanto en lo discursivo como en lo efectivo. La incertidumbre generada por el cambio climático debe ser tomada en cuenta.
• La universalización del tratado, es decir, que todos los Estados formen un acuerdo sobre el futuro de este continente, facilitaría un acceso equitativo por sobre la presión de los Estados más poderosos. Sin embargo,
  ➣ Impedirá a perpetuidad el ejercicio de soberanía sobre el territorio reclamado. Una Antártica para todos fricciona con una Antártica Chilena.
  ➣ Implicaría la supremacía de la postura de la ONU, en cuando a considerar la Antártica como Global Commons.
  ➣ Esto es sólo conveniente a Estados sin derechos territoriales.

¿Qué hacer?

El tratado nace como una necesidad estratégica de la Guerra Fría, pero hoy el problema dice relación con el enfrentamiento entre conservacionistas y revisionistas. Ante esto ¿el tratado o STA es adecuado para resguardar los intereses nacionales? Al respecto, se estima que, en su concepción inicial, deja espacios para fortalecer la soberanía de los reclamantes. El problema a resolver, al menos para Chile, no se relaciona con las disputas de poder de las potencias, sino con el ejercicio de su propia y plena soberanía. Superada la necesidad estratégica de la Guerra Fría, y ante el actual escenario de distribución de poder, parece altamente conveniente a las partes superar las fricciones por las disputas de espacios, para favorecer un acuerdo de soberanía efectiva entre los reclamantes.

En este sentido, es una fortaleza que al tope de la tabla en la política antártica esté la protección de derechos soberanos y los intereses nacionales, lo cual debiera orientar a todos los órganos del Estado respecto de la voluntad nacional de perseverar en el camino a materializar la soberanía plena sobre el territorio reclamado, que no siempre pareciera encontrar eco en todos los actores, lo que explica la demora en concretar una mejor conectividad con nuestras tierras antárticas, traducido en un adecuado rompehielos, más y mejores bases y la infraestructura de apoyo en Magallanes.

La principal amenaza es que prevalezca la postura de Naciones Unidas en cuanto a considerar el territorio antártico como Global Commons, lo que diluiría cualquier pretensión soberana. Al existir reclamaciones territoriales formales y con válidos argumentos de derecho, la inclusión de la Antártica en el listado de bienes comunes de la humanidad no tiene fundamento, lo que debe ser mantenido por Chile.

En cuanto a las acciones a desarrollar por el Estado de Chile, se estima importante potenciar lo siguiente en el corto y mediano plazo:

• Aumentar presencia hacia el interior del continente y al weste de la península, es decir, aquellas áreas que no están en disputa y que no han tenido presencia efectiva del Estado.
• Potenciar la capacidad científica y apoyo logístico, mediante el incremento de naves del Estado dedicadas exclusivamente a esta tarea.
• Mantener liderazgo en operaciones aéreas, mejorando la infraestructura.
• Potenciar el liderazgo en todos los foros y convenciones, de modo de ser referentes y reconocidos. Para esto, incorporar universidades, generando conocimiento y expertos en todas las áreas. Fortalecer la academia.
• Mantener liderazgo en operaciones SAR y control a la contaminación, cooperando con Argentina.
• Mantener alianza con Argentina, la que por años ha permitido superar desconfianzas y establecer lazos de cooperación mutuamente convenientes en sus áreas de acción del Pacífico y el Atlántico.
• Potenciar la región de Magallanes y su conexión con el continente vía Punta Arenas y Puerto Williams.

Conclusiones

La competencia por los recursos es un tema latente que ha sido postergado, pero donde la mayoría de los actores mantienen intenciones. Es fácil prospectar que, en la medida que el valor de esos recursos supere el costo de mantener el statu quo, primaran los intereses nacionales por sobre los valores del tratado. Ese punto de inflexión es distinto para cada actor; sin embargo, parece ser que todos están todavía lejos de alcanzarlo.

El valor de la Antártica no está sólo en sus recursos minerales. Para Argentina y Chile, debe sumarse a esto la ventaja que genera la posición de la península Antártica respecto de la proyección de sus respectivos territorios continentales y su incidencia en el mar de Drake. De esta manera, para cualquiera de los dos países, acceder a la península y sus aguas jurisdiccionales les genera una continuidad territorial que permite controlar el acceso oceánico entre el Atlántico y el Pacífico.

El valor geopolítico de esta región sólo puede aumentar en el tiempo. El incremento demográfico, el decrecimiento en la disponibilidad de recursos y la incertidumbre que genera el cambio climático, llevará a la humanidad a una efectiva ocupación de todos los espacios del planeta. La Antártica como último territorio sin soberanía efectiva, sin ser res nullius, será inevitablemente objeto de disputa.

Las reclamaciones superpuestas de soberanía que afectan a Argentina, Chile y el Reino Unido, crean tensión en el sistema, justificando la necesidad de un tratado que inhibe el ejercicio de plena soberanía. Es posible prever que la eliminación de esa fricción favorecería el ejercicio pleno de derechos soberanos de las partes.

Siendo regido por un tratado internacional que reconoce la existencia de reclamaciones territoriales, el territorio antártico no puede ser considerado res communis.