No, reformar no es la cuestión. Todos parecen estar de acuerdo en que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) necesita cambios. Sorprendentemente, incluso los cinco permanentes. Entonces ¿cuál es la cuestión? Veamos…

El CSNU responde al orden mundial que surge después de la Segunda Guerra Mundial, conflicto que este año celebra el septuagésimo segundo aniversario de su fin y que para la generación Z es casi tan distante como el jurásico para los que somos algo mayores.

Ese orden mundial de post guerra, que mantenía una fuerte concepción del Estado como actor central y exclusivo en el concierto internacional, ha venido deteriorándose o al menos difuminándose con la globalización que, como fenómeno, integra más y nuevos actores.

El Consejo de Seguridad es el corazón y el músculo de las Naciones Unidas. Corazón, porque es el centro donde se alojan las cinco grandes potencias que con su poder le dieron forma y la mantienen funcionando. También es el músculo, porque es el único organismo internacional que puede administrar legalmente la violencia, con el fin de mantener la paz.

Pero tan importante institución para la convivencia de las naciones está sufriendo crecientes cuestionamientos, especialmente en cuanto a su legitimidad, representatividad y eficacia. En estas líneas veremos cómo nace, qué hace y cómo es el Consejo de Seguridad, buscando llegar a la cuestión de cómo debería ser y hacer.

Nacimiento

El Consejo de Seguridad es uno de los seis órganos de la Organización de Naciones Unidas (ONU), la que nace al término de la Segunda Guerra Mundial, pero que se gesta ya desde los inicios de este conflicto, al ver los aliados la necesidad de construir una paz permanente, superando los errores de la fracasada Sociedad de las Naciones y los horrores de una guerra devastadora como ninguna otra. Así, en el verano de 1944 en Dumbarton Oaks, Washington DC; China, EE.UU., el Reino Unido y la URSS delinean el documento que se presentará al debate mundial en la conferencia de San Francisco, de abril a junio de 1945, donde delegados de 50 países refinaron lo que de ahí en adelante sería conocido simplemente como la Carta,  dando vida a la Organización de Naciones Unidas, nacida oficialmente el 24 de octubre de 1945, con el propósito central de “preservar a las futuras generaciones del flagelo de la guerra”.

De acuerdo con el artículo 1° de la Carta y las intenciones expresadas en su preámbulo, la ONU tiene cuatro propósitos fundamentales:

1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz;
2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al
   principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos; y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;
3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión; y
4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes.

Para estos fines, las Naciones Unidas tiene seis órganos principales: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría, que facilita el funcionamiento del conjunto.

El Consejo de Seguridad

De acuerdo con los idearios del CSNU, la paz debía descansar en dos pilares fundamentales: La igualdad soberana de todas las naciones, reflejado en el principio un Estado, un voto, y la responsabilidad de las potencias mayores de mantener la estabilidad y la paz.

Esta responsabilidad se tradujo en las particularidades del Consejo de Seguridad, hoy en el foco de las críticas, pero que debe ser analizado a la luz de los hechos que le dieron forma. La ONU y su Consejo de Seguridad fueron gestados cuando aún caían bombas sobre las ciudades y se torpedeaban buques en los mares del mundo, tras dos guerras de devastación sin precedentes, por lo que la paz era un producto por el que las naciones estaban dispuestas a pagar un alto precio, lo que explica que aceptaran soberanamente “…llevar a cabo las decisiones del Consejo de Seguridad…”, es decir, aceptar como obligatorias sus decisiones, conforme al artículo 25 de la Carta.

Este es el punto central del poder e importancia del Consejo, cuya autoridad para imponer resoluciones vinculantes para todos los Estados, no la tiene la Asamblea General o ningún otro organismo internacional, lo que convierte a este Consejo en el organismo más poderoso a nivel internacional.

▪Composición del Consejo
El Consejo se compone de 15 miembros, cinco de ellos permanentes y diez elegidos por la Asamblea General para un período de dos años no reelegibles al siguiente período.
En 1963 la Asamblea General presentó una distribución regional oficial, en ejecución desde la ampliación del Consejo en 1965 y válida hasta hoy. Así, África tiene tres representantes no permanentes, Asia dos, Europa del Este uno, América Latina y el Caribe dos, Europa Occidental y otros aportan con dos representantes.

▪ Los cinco permanentes o P5
Los Estados Unidos, el Reino Unido y la URSS, saldrían de la Segunda Guerra Mundial con la autoridad y el poder para imponer la paz en el mundo, lo que asumían además como un deber. Roosevelt insistió en la inclusión de China que, además del inconfesable efecto de servirle de contrapeso de la URSS en Oriente, conformaría el cuarto policía mundial que, repartidos por el mundo, estarían a cargo de la seguridad global, influyendo en sus respectivas regiones. Churchill por su parte, sintiéndose aún amenazado por una Alemania de probada resiliencia y ante el poder adquirido por los soviéticos con su ideología expansiva, vio en Francia un buffer contra una potencial agresión desde el Este.

Esta es la lógica que nos lleva a los P5 del actual Consejo de Seguridad, diseñado bajo la visión de los temores de entonces: el enfrentamiento Este-Oeste, en la forma de grandes guerras entre Estados.

▪ El veto, palabra que no figura en la Carta
Esta facultad, exclusiva de los cinco miembros permanentes, es tan importante como controvertida y generó los más duros debates en la Conferencia de San Francisco, amenazando con hacer fracasar el intento, lo que sólo pudo ser salvado por la presión ejercida por los cuatro grandes: si eran ellos los que soportarían la carga financiera y militar de mantener la paz, necesitaban un peso mayor en el consejo, pero que a la vez fuera equivalente entre ellos, de modo de equilibrar su poder y forzar el consenso unánime en las decisiones. De este modo, la diversidad de los integrantes del P5, no solo geográfica, sino también ideológica y cultural, evitaría la conformación de bloques y la imposición de hegemonías por un solo Estado, independiente de la distribución futura de fuerzas.

De acuerdo con el art. 27 de la Carta las reglas para la toma de decisiones son:

1. Cada miembro del Consejo de Seguridad tendrá un voto.
2. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre cuestiones de procedimiento serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros.
3. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las demás cuestiones serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, incluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes; pero en las decisiones  tomadas en virtud del Capítulo VI y del párrafo 3 del Artículo 52, la parte en una controversia se abstendrá de votar.

Originalmente, la abstención tenía el mismo efecto que un voto negativo. Con el tiempo y la práctica, la abstención se interpreta como voto no-afirmativo, por lo que no veta.

Los miembros permanentes no pueden imponer una resolución, pero si pueden bloquearla, votando negativamente, lo que genera el veto. Desde su origen, la URSS/Rusia ha vetado 107 veces, EE.UU. 79, el Reino Unido 29, Francia 16 y China 11. La mayoría de estos vetos son del período de la Guerra Fría, donde la URSS lo hacía en favor de sus satélites y EE.UU. principalmente a favor de Israel.

▪Funciones y poderes del CSNU
La Carta estipula que las funciones y poderes principales del Consejo de Seguridad son:

• Mantener la paz y la seguridad internacionales;
•  Investigar toda controversia o situación que pueda crear fricción internacional y recomendar métodos de arreglo;
• Elaborar planes para reglamentar los armamentos;
• Determinar si existen amenazas a la paz o actos de agresión y recomendar las
  medidas a adoptar;
• Emprender acción militar contra un agresor;
• Recomendar el ingreso de nuevos miembros;
• Recomendar a la Asamblea General la designación del Secretario General y elegir a los magistrados de la Corte Internacional de Justicia.
• Aprobar las enmiendas a la Carta.

Es importante tener presente, de acuerdo a lo  anterior, los P5 tienen no uno sino cuatro vetos:

1. Veto sobre las resoluciones del Consejo de Seguridad (el más conocido).
2. Veto sobre la designación del Secretario General.
3. Veto sobre la aceptación de nuevos miembros.
4. Veto sobre los cambios a la Carta (tal vez el más importante).

▪¿Cuáles son las críticas que enfrenta el Consejo de Seguridad?
El incremento de los países miembros debido al proceso de descolonización y la caída de la URSS, la declinación del poder de algunos vencedores de la Segunda Guerra Mundial y el creciente protagonismo de Estados emergentes, han motivado una alteración en la distribución del poder global. Muchas de las críticas al CSNU se refieren a su representatividad:
➣ Algunos de los Estados que contribuyen más fuertemente al mantenimiento financiero de las Naciones Unidas no están permanentemente en el Consejo, como Alemania y Japón.
➣ No existe asiento permanente y menos derecho a veto en representantes del hemisferio sur.
➣ El 46% de los miembros del CSNU, permanentes y no permanentes, son de Europa o asociados a esta, aunque sólo representan al 20% de la población mundial.

La legitimidad de las acciones o inacciones del Consejo son cuestionadas cuando los Estados miembros perciben que los P5 asumen su poder no como algo que les ha sido dado por la comunidad de naciones para la preservación de la paz y seguridad de todos, sino como un derecho que les corresponde y que pueden usar para potenciar sus propios intereses, no necesariamente consistentes con los principios de la Carta.

Asimismo, se critica la eficacia del CSNU, especialmente entre los defensores de la doctrina “Responsabilidad de Proteger” (R2P), quienes plantean que el veto limita la posibilidad de actuar en defensa de la población en conflictos que afectan los intereses de algún país del P5, cuya inacción da pie a atrocidades masivas.  Ejemplos de esta ineficacia están en Somalia, Yugoslavia, Ruanda y ahora en Siria.

Reformas

Con el fin de la Guerra Fría, las acciones del CSNU aumentaron y quedaron asimismo más expuestas a críticas. El Secretario General Kofi Annan (1997 – 2006) fue un gran impulsor de las reformas, en una época particularmente importante  para la ONU, que venía saliendo de los bullados fracasos en África y el resurgimiento del terrorismo. Para Annan, reformar el Consejo aseguraba la persistencia de esta organización mundial. Sin embargo, el esfuerzo desplegado no logró generar un acuerdo que permitiera balancear el poder y la legitimidad, menos aún fue posible consensuar los intereses de los involucrados. En esto último, el mayor obstáculo no fue el temor del P5 de perder parte de su poder, sino más bien
las rivalidades regionales de quienes competían por adquirirlo.

▪¿Por qué reformar?
La necesidad de reformar nace del cuestionamiento no sólo de su representatividad (composición), sino además de su legitimidad (acción), lo que incide en su eficacia (resultados).

▪¿Que Reformar?
Según Richard Butler, son tres aspectos principales a reformar que afectan la legitimidad, representatividad y eficacia:

1. La composición del Consejo.
2. La metodología para la elección de sus miembros.
3. La metodología para la toma de decisiones.

▪ ¿Quién debería integrar el CSNU?
Existe consenso en que la constelación de miembros del CSNU no es representativa del actual orden mundial, pero no pasa lo mismo a la hora de definir cuáles serán los criterios para ser elegible. El impulso de este debate ha caído junto con algunos de los que lideraban la agenda de las reformas, como Brasil o India, quienes, sin cambiar su postura, han volcado sus energías hacia sus problemas internos. Este cambio de prioridades genera dudas en la comunidad sobre la capacidad de estas naciones para ocuparse permanentemente de los asuntos de seguridad del planeta, frente a sus fluctuantes presiones internas.

Pero ¿qué criterios podemos usar para determinar el peso de los candidatos? Dado que esto es altamente variable y tiene múltiples aristas, intentaremos graficar un orden de precedencia con indicadores fácilmente mensurables y objetivos, tales como el tamaño de la población, el poder económico, y la carga que soporta en el sistema de NU. Estos tres indicadores pueden constituir un reflejo del poder en el actual orden mundial, lo que facilita la comparación en este listado de posibles candidatos (ver Tabla 1).

De acuerdo a este criterio, todos los P5 están entre los 10 primeros lugares; sin embargo, el 3°, 4° y 5° están mejor calificados que la Federación Rusa, Francia y el Reino Unido.

En cuanto a la representatividad del Consejo, es claro que la distribución regional de los asientos no refleja una equidad geográfica o demográfica. En efecto, en la Tabla 2 se puede apreciar la distribución comparada en estos aspectos, conforme a los grupos regionales formales.

▪ ¿Cómo deberían tomarse las decisiones?
La historia del CSNU parece confirmar los temores de San Francisco, en cuanto a que las resoluciones se verían afectadas por los intereses individuales del P5. La aprobación o no de una resolución no está necesariamente afectada por el veto, sino además por la influencia o presión que ejercen los grandes poderes sobre los demás votantes, lo que en ocasiones se ha hecho sin mayor sutileza.

Un punto central en esta discusión ha sido siempre el veto o bajo qué circunstancias este puede ejercerse. Sin embargo, hace falta mayor creatividad para incluir otros cambios que aseguren una mayor transparencia e independencia, tales como veto limitado o compartido, quórum por regiones u otros.

Propuestas

Existe una gran diversidad de posturas para modificar el Consejo. Entre las más tempranas están las hechas el año 2003 por encargo del entonces Secretario General Kofi Annan, las que no prosperaron y ya no son consideradas en negociaciones prácticas.

Las propuestas que han tenido mayor debate y que mantienen su vigencia, son las presentadas por el grupo G4 y sus rivales geopolíticos Unidos por el Consenso. También está la propuesta de la Unión Africana Ezulwini Consensus, importante por la cantidad de miembros. En la presente década ha surgido con fuerza un grupo conocido como L69, apoyado principalmente por países de América Latina, África, el Caribe y Asia. Veamos algunos detalles:

▪G-4 Alemania, Brasil, India y Japón
Expande el Consejo a 25 miembros, con seis nuevos asientos permanentes sin veto, asignados a los gestores de la propuesta y dos para África, más cuatro asientos no permanentes, no definidos.

Esta propuesta enfrenta rechazos de origen histórico contra Japón y otros geopolíticos, como México por Brasil e Italia por Alemania. Asimismo, África no ha sido capaz de ponerse de acuerdo en quienes deberían ocupar estos asientos.

El G4 y especialmente Alemania, han impulsado que la contribución que cada país hace a las actividades del Consejo debería jugar un rol preponderante. Sin embargo, esta postura limita la representatividad a países económicamente fuertes, dejando fuera otros factores de importancia geopolítica.

▪ Grupo Unidos por el Consenso (UFC)
Presentada por Argentina, Corea del Sur, España, México, Italia y Turquía. En general, países geopolíticamente opuestos al G4, a los que se unieron posteriormente, Canadá, Colombia, Costa Rica, Indonesia, Malta y San Marino.

La propuesta expande a 20 los asientos no permanentes, manteniendo el P5, sin nuevos miembros con veto. Los miembros no permanentes serían elegidos por la Asamblea General de acuerdo a una distribución geográfica:

Seis para África, cinco para Asia, cuatro América Latina y el Caribe, tres Europa Occidental y otros y dos para Europa del Este.

Estos asientos serían por dos años con posibilidad de reelección inmediata, lo que permite la presencia prolongada de los líderes regionales.

▪Ezulwini Consensus (EC)
Propuesta que nace de la Unión Africana y aborda solamente la representatividad de esa región, para la cual requiere no menos de dos asientos permanentes con veto y otros cinco asientos no permanentes para ser ocupados por Estados africanos, todos ellos elegidos por la Unión Africana.

▪Grupo L69
El año 2012 se presentó esta propuesta, apoyada por un grupo diverso de países, principalmente de América Latina, África, el Caribe y Asia y que incluye a aspirantes a asientos permanentes, tales como Brasil, India, Nigeria y Sudáfrica.

Esta propuesta pretende sumar seis nuevos asientos permanentes con derecho a veto y asientos adicionales para pequeños estados isleños. Quienes ocuparían los nuevos puestos es una materia aún en discusión dentro del grupo, aunque esta distribución es muy similar a lo presentado por el G4.

Propuesta del autor

¿Cómo combinar representatividad, legitimidad y eficacia? Hemos señalado que un Consejo reducido afectará su representatividad, mientras que uno muy poblado puede lesionar su efectividad. Por otro lado, si bien el veto ha minado su legitimidad, es un hecho que le ha otorgado estabilidad al sistema internacional, al menos evitando la confrontación para la cual fue diseñado: la Tercera Guerra Mundial. El dilema está en cómo combinar estos factores para que sea a la vez representativo, legítimo y eficiente, generando la estabilidad necesaria para la paz entre todos los actores, grandes o pequeños.

Para lograr lo anterior, el autor propone lo siguiente, teniendo presente que no existe una estructura perfecta sino de compromiso entre los factores involucrados:

▪Composición
➣ Reestructuración de los grupos regionales, considerando no solamente la geografía, sino también aspectos culturales y geopolíticos. Se propone una estructura de siete grupos, a saber: América Latina y el Caribe; Europa y otros (EE.UU., Canadá, Israel, Turquía); África Subsahariana; África del Norte y mundo Árabe; Asia Central y Sur; Sudeste y Este de Asia, y Pacifico.

➣ El P5 mantiene sus actuales asientos permanentes. Esto es más una necesidad de orden práctico que funcional, considerando que no habrá cambios en la estructura del CSNU sin la anuencia de sus actuales miembros permanentes.

➣ A proposición de las regiones, la Asamblea elegirá dos representantes por región por períodos de dos años no reelegibles, y otros dos miembros con un asiento de larga duración, de cuatro años reelegibles. Esto último con la excepción de la región de Europa y otros que tendrá a cuatro de los miembros del P5. Los asientos reelegibles les darán representatividad a las potencias de mayor peso geopolítico de cada región, con una permanencia asegurada mientras mantengan esa condición y permitiendo la participación simultánea de rivales geopolíticos regionales, como China y Japón. Asimismo, los asientos por dos años permitirán la participación de las potencias menores.

▪Decisiones:
➣ Para la toma de decisiones, todos los votos tienen igual valor y no existe el derecho a veto unilateral, incluido el P5.

➣ Las decisiones se aprobarán por mayoría simple (50%+1 de los votos). Sin embargo, la región directamente involucrada tendrá un peso mayor en la votación, con un mecanismo a determinar.

➣ En cuanto al veto, las resoluciones podrán ser vetadas por el voto negativo de al menos dos miembros permanentes o semi permanentes de distinta región. Con esto, se pretende lograr un mejor consenso, a la vez que evitar el bloqueo en la acción del CSNU por intereses individuales de los Estados.

Conclusiones

Inspirado en valores idealistas de igualdad entre los Estados y la libertad y dignidad de las personas, la Carta construye la paz y estabilidad mundial sobre los hombros del Consejo de Seguridad, el que en la práctica domina la organización. Este Consejo se edificó bajo preceptos del realismo político que dominaban las relaciones internacionales durante la primera mitad del siglo XX y nace ante la necesidad de evitar un conflicto bélico global –la Tercera Guerra Mundial- pensado para prevenir la guerra tradicional entre Estados. Lo que se requiere ahora es un organismo diseñado para el conflicto moderno, donde el Estado es uno más de sus actores.

Hoy, a los ojos de una globalización que, aunque amenazada parece que sólo  acentuará la interdependencia de los actores, esta organización parece gastada, deslegitimada y con una cuestionable eficacia para solucionar las amenazas a la seguridad, no de los Estados, sino especialmente de los pueblos.

La pregunta central parece ser: ¿Más veto o menos veto? Las propuestas que no consideran el asunto del veto no exploran a fondo el problema. Cuando en una mesa de iguales hay algunos más iguales que otros, las decisiones tienden a ser desequilibradas o a ser percibidas así. El veto sigue siendo la gran piedra de tope, por cuanto arroja un gran desbalance. Los nuevos miembros permanentes, sin veto, no acceden a un gran cambio en la distribución del poder dentro del Consejo.

No sorprende que uno de los mayores obstáculos a la reforma no provenga de los P5 y su esperada renuencia a perder poder, sino de las rivalidades regionales, que suelen ser más fuertes por su arraigo en el ethos de los pueblos. ¿Quién está hoy mejor preparado para enfrentar este escenario? El CSNU necesita urgentemente ser reformado, pero el cambio no llega, trabado por privilegios enquistados, intereses antagónicos y una falta de creatividad para pensar en soluciones nuevas a problemas nuevos.

Así, finalmente la cuestión se reduce a más o menos poder: quien está dispuesto a entregarlo y quienes están en condiciones de asumirlo.

La propuesta del autor no pretende ser original ni excluyente y mucho menos completa. Es un intento por combinar los factores que amenazan la continuidad de un órgano que se estima fundamental para, al menos intentar, resolver los conflictos de la humanidad y que, en opinión del autor, ha recibido menos crédito del que merece.