Así como muchos países del mundo, en un esfuerzo por potenciar las medidas de confianza mutua y transparentar sus intenciones, Australia ha plasmado en varios documentos oficiales, sus políticas, apreciaciones e intenciones de cara a temas como la política exterior y la defensa, en una temporalidad definida en base a la estimación de cambios relevantes que ameriten una revisión de éstos. Fue así que desde el año 1976 se han publicado un sinnúmero de documentos al respecto. Tres de los últimos documentos publicados desde el 2016, tienen relación con la política exterior y de defensa, enmarcados en un sistema internacional complejo e interdependiente, con potencias en disputas comerciales y posibles amenazas a la seguridad regional, considerando a la región del Indo-pacífico como eje central del futuro económico del mundo.

Según un informe^* sobre la economía mundial para el año 2050, seis de las siete economías más importantes del mundo podrían ser las que ahora se catalogan como emergentes (PWC, 2017), destacando a China, India, Indonesia, Japón, dentro de los primeros ocho lugares.

En materia geopolítica, temas como la iniciativa de la franja y la ruta, y el collar de perlas de China, son factores relevantes para la estabilidad regional y mundial. En 1904, el famoso geógrafo y geopolítico Halford Mackinder planteó la teoría de Heartland, la cual afirmaba que el mundo sería dominado por la potencia que lograra el control de la zona que él denominó con el mismo nombre, y que comprendía una región de Eurasia que contendría el 50% de los recursos naturales del planeta, y que por su composición geográfica, permitía el resguardo de invasiones marítimas y le otorgaba una gran movilidad terrestre a sus habitantes debido a las planicies y la protección montañosa del Sur. Todo apunta a que la nueva heartland estará situada en la región del indo-pacífico.

La visión australiana

Dentro de los primeros objetivos del Defence White Paper (DWP) 2016, se buscó definir e identificar una “perspectiva estratégica para Australia durante las próximas dos décadas, sobre la base de un análisis exhaustivo de los desafíos de seguridad, que probablemente afecten las decisiones en planificación y capacidad de defensa en los próximos años” (Australian Government, 2016, p. 39). En este punto, era importante para Australia determinar cuál era su posición regional y global, además de identificar las posibles amenazas, oportunidades de cooperación y los desafíos futuros enmarcados en un horizonte temporal de dos décadas, que posteriormente cambiaría drásticamente debido a las consecuencias de la actual situación de pandemia que vive el mundo. Lo anterior sería luego complementado con el 2017 Foreign Policy White Paper (p.1), documento con el que el país buscaba “trazar un claro curso para Australia en una época de rápidos cambios. En la siguiente década, Australia tendrá que perseguir sus intereses en un mundo más competitivo y disputado.”

La visión país plasmada en estos documentos, tiene relación con ser una economía bien posicionada en el área del Indo-Pacífico, con fuertes lazos bi y multilaterales que le permiten auspiciar un futuro prometedor en esta zona del mundo que se posiciona como el centro del comercio mundial del futuro. Los aspectos relevantes en materia económica recaen en los vínculos comerciales con Japón, Corea y China, además de la ratificación del CPTPP-11, que le permitirá participar en la tercera alianza comercial más fuerte del mundo. Si bien el documento afirma que “no hay más que una remota perspectiva de un ataque militar en territorio australiano por otro país hasta el año 2035” (Australian Government 2016, p. 40), se reconoce que por las características y desafíos futuros de crecimiento económico, es necesario plasmar explícitamente los puntos clave que permitirán lograr la consecución de los intereses identificados.

Fue así que se identificaron seis factores claves que darán forma a un ambiente seguro para el desarrollo australiano al año 2035 (Australian Government 2016, p. 41):

1. El rol en el sistema internacional y la relación entre Estados Unidos y China.
2. Desafíos a la estabilidad otorgada por un mundo basado en reglas, que puede ser afectado por potencias o países que traten de alcanzar sus intereses fuera del ordenamiento establecido.
3. La amenaza del terrorismo, proveniente de lugares no gobernados de África, Medio Oriente y Asia, y que pueden presentarse como una amenaza externa e interna.
4. La fragilidad del Estado, incluyendo los países más cercanos geográficamente, debido a un crecimiento económico dispar, la delincuencia y los desafíos de gobernanza y medio ambiente.
5. El ritmo de la modernización y desarrollo de las capacidades militares en la región, incluyendo la amenaza de fuerzas que cuentan con misiles balísticos.
6. El surgimiento de amenazas complejas, que no reconocen banderas, además de amenazas cibernéticas a los sistemas de información y comunicaciones.

Se identifica que la relación entre EE.UU. y China seguirá siendo uno de los factores estratégicos de mayor preponderancia en los ámbitos de seguridad y economía al año 2035, con una marcada tendencia a mantener el apoyo al país norteamericano de cara a conservar la estabilidad en la región, pero sin dejar de lado un mayor entendimiento con China en materias económicas que permitan obtener un beneficio mutuo en las siguientes décadas.

Los seis puntos claves mencionados en el DWP 2016 son reafirmados en el Defence Strategic Update 2020 (DSU), pero con la mirada pragmática de que algunos de estos tuvieron un aceleramiento respecto a las predicciones, debido a la actual crisis económica y sanitaria provocada por la pandemia, además de la generación de nuevos desafíos que ameritan una reformulación en la planificación de la defensa.

Dentro de estos nuevos aspectos identificados, destaca la clara intención china de posicionarse como una potencia influyente en la región del Indo-Pacífico. Es aquí donde Australia “está preocupada por el potencial de acciones como el establecimiento de bases militares, que podrían socavar la estabilidad regional” (Australian Government, 2020, p. 11). En gran medida debido a la iniciativa del collar de perlas ya mencionada.

Por otro lado, sin llegar a identificar específicamente a los culpables, se menciona un aumento en la tensión debido a reclamaciones territoriales y la instalación de bases militares en el mar del Sur de China, además de la preocupación respecto a que algunos países buscarán alcanzar sus intereses estratégicos mediante una combinación de acciones coercitivas, como “espionaje, interferencia y presiones económicas” (Australian Government 2020, p. 12). Las estimaciones australianas hacen hincapié en un desarrollo acelerado en cuanto a la modernización militar de varios Estados del Indo-Pacífico gracias al crecimiento económico, lo cual conlleva al país a lograr una ventaja comparativa en esta materia mediante una fuerte inversión en defensa.

Llama la atención el pragmatismo realista adoptado en la actualización del año 2020. Según la planificación establecida en el DWP 2016, se estableció un strategic warning time^* de 10 años como tiempo para prevenir un eventual ataque convencional mayor hacia el país (Australian Government 2020, p. 14), pero que por el contexto actual y las estimaciones futuras, ya no tendría validez estratégica a la hora de planificar la defensa, sobre todo por las consecuencias económicas que generará la pandemia. Las amenazas a los intereses australianos, de manera directa o indirecta, están sucediendo ahora.

Por último, dentro de las nuevas amenazas identificadas destacan las menciones referidas a las que afectan directamente a la seguridad humana. La pandemia, la escasez de agua y alimentos (Australian Government 2020, p. 16), son algunos elementos que podrían afectar las futuras relaciones entre Estados, generando instancias de fricción e inestabilidad. Lo anterior, se complementa con el crecimiento poblacional, la urbanización y las consecuencias del cambio climático. Para Australia, estas últimas son situaciones ya conocidas, siendo los incendios del año 2019-2020 un claro ejemplo de esto, por lo que los esfuerzos en robustecer la capacidad de la defensa para actuar ante desastres naturales es uno de los focos para la planificación futura.

Ya entrando en materia de definiciones concretas que permiten tomar una radiografía de quiénes son los australianos, salta a la luz de manera explícita la respuesta a la siguiente interrogante: ¿cuál es el área geográfica de mayor interés para el planeamiento en materia de defensa para Australia? Sin duda el Indo-Pacífico, desde el sector noreste del océano Índico, a través del territorio marítimo y continental del sudeste asiático, hasta Papúa Nueva Guinea y el Pacífico sudoccidental (Australian Government 2020, pág. 21). Esto se condice con la gran cantidad de cooperación en defensa que tiene Australia con países de la ASEAN y otros como Papúa Nueva Guinea, Timor Oriental y otras islas del Pacífico. Como resultado de esta cooperación en defensa, catalogada en algunos aspectos dentro de actividades propias de la diplomacia de defensa, se logró “[…] que Tailandia fuera el primer país de la ASEAN en apoyar la intervención de 1999 dirigida por Australia y ordenada por la ONU en Timor Oriental” (Blaxland, 2014).

En cuanto a la incómoda situación -compartida con Chile- de definir un bando entre Estados Unidos y China, se manifiesta una clara distinción entre lo económico y el resto de aspectos, como fue mencionado en párrafos anteriores. Aunque no hay vacilación en aseverar que:

Solo las capacidades nucleares y convencionales de Estados Unidos pueden ofrecer una disuasión eficaz contra la posibilidad de amenazas nucleares contra Australia. Pero es la intención del Gobierno, que Australia adopte mayor responsabilidad por nuestra propia seguridad. Por tanto, es fundamental que la ADF^* aumente su capacidad de autosuficiencia para producir efectos disuasorios. (Australian Government, 2020, p. 27)

Estos nuevos desafíos conllevan un incremento de gastos. El presupuesto general de defensa para el binomio 2020-2021 es de 42.2 billones de dólares australianos (USD$ 30.3 billones), con un compromiso de que para el 2029-2030 aumente a 73.7 (USD$ 52.9 billones), siendo la inversión total para la década unos 575 billones (USD$ 412 billones), con un aumento anual indicado en la figura 1. En términos de inversión en capacidades militares para esta década, el monto ascendería a unos 270 billones (USD$ 194 billones), comparados con los 195 billones (USD$ 140 billones) de la década 2015-2025 proyectados en el DWP 2016. Sin duda esta revisión estratégica, gatillada por la situación regional y mundial, liderada por Estados Unidos y China, sumado a la situación de pandemia que afecta al mundo, conllevó a una reformulación de gastos considerable, pero que muestra un gran compromiso y sentido pragmático de tintes realistas por parte de Australia, plasmados en The development of the 2020 Force Structure Plan. En palabras del primer Ministro australiano Scott Morrison: “La simple verdad es esta. Incluso mientras contemplamos la pandemia de COVID en casa, también debemos prepararnos para un mundo posterior al COVID que es más pobre, más peligroso y más desordenado.”

Este plan de inversión, cercano al 2% del PIB, fortalecerá las capacidades de defensa en cinco áreas principales, con proporciones según prioridades (ver figura 2) y que permitirán una mejor respuesta ante diversos escenarios bélicos y de desastres naturales:

1. Información y dominio cibernético.
2. Ámbito marítimo.
3. Ámbito aéreo.
4. El espacio.
5. Ámbito terrestre.

En el ámbito de la información y el dominio cibernético, la inversión estará enfocada en robustecer la estructura y sistemas de comunicaciones para defenderlos ante ciberataques. Las inversiones estarán relacionadas con sistemas de mando y control, vigilancia y reconocimiento, inteligencia de señales, guerra electrónica y operaciones de defensa del ciber espacio. Además, se creará una nueva estructura de capacidades en contra inteligencia. Para Australia este es un tema relevante y atingente, considerando la gran cantidad de ciberataques llevados a cabo durante la primera mitad del año 2020 sobre instituciones estatales y públicas. En palabras del Primer Ministro, estos “[…] ataques fueron llevados a cabo por un ‘hacker’ estatal sofisticado que se encuentra fuera del país”. Si bien no fue confirmado públicamente, fueron varias fuentes australianas las que aseguraban que estos ataques provenían desde China.

En relación a las capacidades marítimas y navales (área de mayor inversión), son éstas reconocidas como un elemento vital dentro de la estrategia de defensa y deben ser capaces de proyectar las fuerzas a una gran distancia desde el país, operar en aguas lejanas y trabajar con la seguridad civil marítima para la protección de las costas y fronteras (Australian Government 2020, p. 37). El plan de renovación naval que comenzó con lo expuesto en el DWP 2016 se mantendrá en acción y además será reforzado en otras áreas. Las inversiones incluirán la adquisición de 12 submarinos Attack-class, 9 fragatas clase Hunter y 12 patrulleros oceánicos clase Arafura; inversión en capacidades antisubmarinas, patrullaje y reconocimiento marítimo y de guerra aérea. Dentro del plan de inversión, se buscará ampliar las capacidades de proyectar y sostener operaciones conjuntas, incluyendo la ayuda ante desastres, mediante dos buques de reabastecimiento y transporte, además de la extensión de la vida útil de patrulleros oceánicos y un futuro buque rompehielos capaz de operar en el pacífico sur. Otra de las áreas que serán reforzadas, tiene que ver con mejorar las capacidades hidrográficas y de minado y contraminado para proteger los accesos a territorio australiano. Esto último a través de la construcción de buques en Australia basados en los modelos de los patrulleros clase Arafura.

Figura 2: Proporción de inversión en capacidades de defensa para la década 2020-2030. (Fuente: 2020 Defence Strategic Update)

En relación a las capacidades aéreas, el país comprometerá una gran cantidad del presupuesto en la adquisición de 72 aeronaves de combate F-35A Lightning II y 12 aviones de ataque electrónico EA-18G Glowler. Además, se llevarán a cabo proyectos de mejora en los sistemas de defensa aéreo de largo alcance, aeronaves autónomas, sistemas de reconocimiento y vigilancia.

Asegurar el dominio del espacio para proporcionar un sistema de comunicaciones efectivo es una de las prioridades para la ADF (Australian Government 2020, p. 38). Es por esto que uno de los proyectos tiene que ver con la creación de una red de satélites capaces de proveer un sistema de comunicaciones independiente. En materia terrestre, la prioridad estará dada por mejorar los sistemas de protección, armas y comunicaciones de las fuerzas. Se llevará a cabo la adquisición de sistemas de misiles de largo alcance, artillería móvil, lanchas de desembarco, vehículos de operaciones especiales y helicópteros de gran autonomía.

Conclusiones

Australia ha mostrado hace bastante tiempo un pragmatismo y fortaleza interna destacable. La capacidad de lograr consensos en materia de política exterior y defensa, para luego ser plasmados en documentos abiertos, denotan un ordenamiento y una planificación realista capaz de dar directrices hacia un futuro incierto, pero predecible en algunos aspectos.

La región del Indo-Pacífico será sin duda el eje central del futuro, tanto en lo económico como en lo político, fuente de probable inestabilidad y fricciones a tomar en cuenta. Debido a la situación geográfica australiana, esta será la región del mundo a la que el país apunta como eje central de su política exterior y de defensa. Es por esto, es que se ha plasmado tanto en el DWP 2016, como en su actualización DSU 2020, una fuerte inversión en materia de defensa, con el objetivo de posicionar al país como potencia militar independiente, siempre al alero de la alianza militar con Estados Unidos, pero con ansias de lograr la autosuficiencia. Esta inversión permitirá que, en el 2030, el país destine casi el doble de recursos en materia de defensa en comparación con el presente año. Este aumento es considerable, y está planificado aun considerando la situación actual de pandemia, con todas las consecuencias económicas que traerá. Para Australia, tal como dijo su primer ministro son medidas necesarias frente a un mundo que será más pobre, peligroso y desordenado.

La capacidad de los Estados de establecer lineamientos claros, basados en consensos y equipos multisectoriales, permiten establecer una visión país tanto interna como externa, incrementar las medidas de confianza con otros actores, y, sobre todo, establecer una ruta por la cual recorrer un período de tiempo con metas claras, basadas en los intereses nacionales y las posibles amenazas contra éstos. En materia de defensa, este lineamiento general permite establecer mejores medidas específicas, potenciando las actividades de la defensa en beneficio de la política exterior del país, a través de una diplomacia de defensa activa y efectiva.

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BIBLIOGRAFÍA:

1. Australian Government. (2016). 2016 Defence White Paper. Commonwealth of Australia: Department of Defence.
2. Australian Government. (2017). Foreign Policy White Paper.
3. Australian Government. (2020). Defence Strategic Update . Commonwealth of Australia: Department of Defence.
4. Blaxland, J. (2014). Defending defence diplomacy. The Centre of Gravity Series, 7-9.
5. PWC. (2017). The long view: how will the global economic order change by 2050?