1 LAS OPERACIONES DE PAZ Y LA COOPER ACION R EGIONAL Arturo Fuenzalida Prado * G eneralidades. Para lograr la pa z y s eguridad internac iona l es, t an to la Or gan i zac ión de Nac ion es Unida s, com o otras organizaciones region ales pu eden actu ar a tr avés de med idas am istosas o m ed id as coer citiv as. El esp ectro d e las acciones a realizar va d esde la d iplom acia preven tiv a a las acciones de carácter militar, donde se cons ider an oper aciones m ilitar es par a im poner por la fuer za una decisión política. Se an ali zará, den tro de l marco de la Cart a de l a O NU, junto a los m ec anism os par a soluc ionar pacíficamente controversias y cuando hay quebrantam ientos de la paz o actos de agresión, cómo se deja que distinto s grupo s de es tado s actúen con f lexib ilid ad par a enfren tar asun tos sus ceptibles de acción regional. Al mismo tiempo, cómo se libera de una carga innecesaria al Consejo de Seguridad, al prom over la des cen tralización, delegación de facultades y la cooper ación con la ON U, a la vez que fomenta un m ayor gr ado de par ticipación y con sen so en los asun tos intern acion ales. La c arta de la O NU. En la introdu cción d e la Carta de las Naciones Unidas, lo s es tado s m iem bros declar an que están resueltos “a preserv ar a las gener acion es v enid er as d el f lagelo d e la guerr a” 1 que en la pr imer a m itad del siglo XX ya había estado presente en el mundo con resultados catastróficos. De este modo, el prim er propósito de la organización de las Naciones Unidas es el de “Manten er la paz y la segur idad in tern acionales, y con tal f in: tomar m edidas colectiv as eficaces para prevenir y elim inar am enazas a la paz, y para supr imir actos d e agres ión u o tros qu ebrantam ien tos d e la paz y lograr por medios pacíficos, y de conform idad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebran tam ien tos d e la paz ”, 2 dejando claro que con este propósito se adoptarán medidas colectivas eficaces p ara pr even ir y elimin ar am enazas a la paz. Es así com o se estab lece qu e el Con sejo de Segur idad tiene “la r espon sabilidad primordial de m antener la paz y la segurid ad internacion ales”, 3 la que es conferida por los estados m iembros para que se asegure una acción rápida y eficaz por parte de la or ganización, af irmando a la vez qu e s e reconoce que es te cons ejo actú a a nom bre de los estados m iem bros cuando d esem peñ e és tas funcion es. Esta responsabilidad del Consejo de Seguridad, iluminada por los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas está definida en términos de funciones e incluida en los Capítulos VI, VII y VIII de la carta. De todas las resoluciones que adopte el consejo, deberá presentar un informe anual a la Asamblea General, para su consideración, al mismo tiempo en casos particulares lo hará, cuando sea necesario, m ediante un informe esp ecial. En e l ca so de Ch i le, qu e h a e xpl ic i tado su pol í ti ca de es t ado par a la p ar ti c ipa ción en operaciones de paz, tanto de mantenim iento de la paz, bajo el Capítulo VI, como de imposición de la paz, bajo el Capítulo VII, mediante el D.S. Nº 68, del 14 de octubre de 1999, ha “manifestado su disposición a participar, por decisión soberana y de acuerdo a los criterios enunciados en este Instructivo, en operaciones de paz impulsadas por las Naciones Unidas”. 4 Al mismo tiempo y después de exponer los criterios con que se decidirá participar en operación de paz bajo un mandato de la ONU, deja muy claro que “Nada de lo s eñalado en es te docum en to pued e entend ers e como una renun cia o lim itación d el der echo que asiste al Es tado de Chile p ara concurr ir al cum plimien to de obligaciones que pudier an dim anar d e otros acuerdos intern acion ales d e carácter b ilateral o region al”. 5 En cons e cuen cia, que pueda decidir actuar sobre la base de otros compromisos, que no son propiam ente con la Organ ización de Nacion es Unid as, com o lo es tablece el Capítu lo VIII de la carta. 2 Mecanismos de solución al conflicto. Las Oper aciones de Man tenim iento de la P az (OMP) clásicas, es tablecid as bajo el Capítu lo VI de la carta, requieren de: a) el consen tim ien to pr evio de las par tes en conf licto par a qu e estab lezca la mis ión ; b) la contribución voluntaria de contingentes m ilitares por parte de los estados m iembros, específicamente los neutrales o que no estén implicados en la situación; c) la no ut i li za c ión de la fu er za por parte de las Na c ione s Unid as, sólo en uso del derecho de legítim a def ens a; y d) que la operación esté bajo la dirección y el control del Secretario General, siguiendo las directrices de los órganos políticos, ya sea la Asamblea General o del Consejo de Seguridad, según sea el caso. Es tas OMP clás icas tienen como misión la vigilancia d el cum plim iento d e un alto al fuego acordado por las partes en conflicto, entre las cuales se interponen fuerzas de las Naciones Unidas, sirven de medida concreta para fomentar la confianza mutua entre las partes y dar una clara señal de alerta a la comunidad internacional, en caso que se altere el “statu quo” por cualquier motivo. En esta categoría podemos incluir, entre otras, la acción de Suez de la FENU I, entre 1956 y 1967 y en Chipre de la UNFICYP, desde 1964 hasta el día de hoy. Es tas OMP clás icas s e han com plicado, de acuerdo con la s ituación de conf licto a resolver. 6 El conflicto ha evo lucionado, en gen er al, hacia una situ ación d e car ácter in tern a entr e dos p artes o entre varias partes, donde generalmente se desarrollan y conviven una serie de conflictos, entre diversos grupos in con trolados. En es te nuevo escen ario, las O MP evo lucion an h acia op eraciones complejas, de carácter multinacionales y multidimensionales, cuya función tradicional de separación de fuerzas y supervisión de alto al fuego, se complementa con: a) superv is ión de d esarme y d esmovil i za c ión prev iam en te acord ado por las par t es ; b) superv is ión de l a obs ervanc ia d e los derechos hum anos ; c) prepar ación y ob serv ación d e procesos elector ales ; d) acompañamiento y protección de la ayuda hum anitaria; e) asistencia para el retorno y la reinstalación de refugiados y personas desplazadas; y f) formación de nu evas ins titu cion es en el país. M an t en im ie n to de la p a z. El mantenim ien to de la p az, como tal, no está esp ecíf icam en te cons id erado en la Carta, excepto por la provis ión d e que “El Consejo de Segurid ad podr á es tablecer el Capítulo VI “Arr eglo pacíf ico de controversias”, la Carta define los organismos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones”. 7 Por lo tanto, los Capítulos VI, VII y VIII dan instrucciones específicas para el arreglo de dispu tas internacionales, am enazas a la paz, quebr antamiento de la paz y actos de agresión, incluyendo las acciones requeridas para que las partes en conflicto y los acuerdos regionales adopten, a fin de lograr el arreglo pacífico de las controversias. El Capítulo VI proporciona una variedad de m edios pacíficos para la solución de las disputas, incluyendo la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y el arreglo judicial. 8 El Consejo de Seguridad está autorizado para llamar a las partes para que arreglen sus controversias por medios pacíficos 9 o para hacer recomendaciones a las partes que adopten los procedim ien tos o métodos d e ajuste qu e s ean aprop iados. 10 El Capítulo VII es esencialm ente coercitivo y fue diseñado para poder enfrentar toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz y actos de agresión. Bajo el mandato del Capítulo VII, el Consejo de Segur idad d eterm in ará la exis tencia de cu alquier am enaza para la paz, qu ebran tam ien to d e la paz o 3 acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tom adas para mantener o res tab l ec er la pa z y s egurid ad int ernac iona l es. 11 Antes de us ar el recurso de la imposición de la paz el Cons ejo d e Segur idad pu ede in star a las partes interesadas a cumplir las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables. 12 Estas medidas pueden comprender la interrupción total o parcial de relaciones económicas y medios de comunicación, así como la ruptur a de r elacion es d ip lom áticas 13 o si estas m edidas son inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres la acción que sea neces ario par a m antener o r estab lecer la p az y la s egur idad in tern acionales. 14 Capítulo VIII. La Carta de la ONU establece que “Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional”, 15 dejando claro que siempre que sean medidas y acciones coherentes con los propósitos y principios de la ONU. De esta forma se consagra el principio de subsidiariedad en la organización. Es decir, dejando explícito que donde es factible que intervenga una organización intermedia, se deben hacer todos los esfuer zo s al alc anc e par a que oper en y se lo gr e e l arr eglo p acíf ico al nive l de ór gano s u organismos regionales, antes que se sometan al Consejo de Seguridad. En este sentido, políticamente hablando, en aquellas organizaciones donde un estado fuerte ejerza su inf luencia y gravite, seguram ente su inter és nacional s er á el que dom ine las accion es y decis ion es d e la or ganización. En con secu encia, s er á esta or gan ización intermedia la que le p erm itirá m antener res guardados sus inter es es en un a d eterm inada área de influen cia, sin qu e sea in terf erida por otra organización, paralela o superior, amparada en el Capítulo VIII de la Carta. Acue rdos y organismos regionale s. Los acuerdos y organismos regionales existentes son de una amplia gama de propósitos y al mismo tiempo de diferente cantidad de miembros. Como regla general, son de carácter cooperativo, ya s e a d e s e gur id ad , e co nó m i co , s o ci a l o p ar a m an ten er l a p a z y s e gur id ad co l e ct iv a y su f un c io n am i ento es aperiód ico, a p es ar de tener un cuerpo admin is tr ativo p erm anente. En gener al, s e forma liza n en el seno de un a zon a geo gr áf ic a y po ster iorm en te, s e pre sen t an a l as Naciones Unidas, para su reconocimiento ante la comunidad internacional y si es de interés de la nueva organización, firman un acuerdo de cooperación con la ONU. Con convenio con la ONU. En lo últimos años, algunos acuerdos y organizaciones regionales y subregionales han avanzado en el desarrollo de m ecanismos efectivos para la implementación de operaciones de mantenimiento de la pa z, ya se a por sí mi smas o con la p ar ti c ipa c ión con junt a d e la ON U o bajo un m anda to d e l a ON U. Actualmente, los acuerdos y organizaciones regionales o subregionales que tiene establecidos m ecanism os para la so lución de conf lictos, los cu ales pu eden in cluir el despliegue de fu erzas en operaciones de m antenimiento de la paz, incluyen los siguientes: Unión Europea Occidental (WEU). Organ ización par a la Un idad Afr icana ( OAU). Organización de Estados Americanos (OAS). Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). Organ ización del Tr atado d el Atlán tico Nor te ( NATO). Comunidad de Estados Independientes (CIS). Comunidad Económ ica de Estados de África Occidental (ECOWAS). Comunidad de Desarrollo de África del Sur (SADC). 4 Los propósitos de los acuerdos y organizaciones regionales, se pueden situar desde la cooperación en tem as económico sociales, has ta la in tervención en asun tos in ternos. Como tam bién, en una etapa con un compromiso total y luego, sólo a nivel de encargados de negocios. O tros acuerdos y orga n izacio nes reg iona les. Existen o tras or ganizaciones region ales, qu e tienen un a r elev ancia a n ivel regional e internacional, pero que no han firmado convenio alguno con la ONU, sin embargo ésta las reconoce por el solo im per io d e la Carta y explícitam en te, el Cap ítulo VIII. En tre es tos acuerdo s y or gan izaciones podemos mencionar: Organ ización del Tr atado d el Atlán tico Nor te ( OT AN). Mancomunidad de Estados Independientes (MEI). Aplicac ión del Capítulo VIII. Desde la creación de la ONU, el funcionamiento de acuerdos regionales y las actuaciones de organismos regionales han sido variados y variables. Sólo en 1995 16 s e exp licita las formas de coop eración en tr e la O NU y los acu erdos y las organizaciones regionales, las que se adoptarán o pondrán en ejecución a su debido tiempo y en el contexto de la m antención de la paz, las que d ada la práctica de los ú ltim os años, pu eden s er: 17 a) Consulta: medidas directas destinadas a evitar que se agrave un conflicto, evitando que es cale y s i llega a h acer lo, impedir que se extiend a. Su propósito es inter camb iar punto s de vista de conflictos donde ambos, la ONU y las organizaciones regionales, pueden estar tratando de r eso lv er. En algunos casos, la consulta es formal, con informes periódicos hechos al Consejo de Segur idad ; en otro s casos, es menos formal, con el llamado de S ecr etar io Gener al para reuniones de consulta con los jefes de las organizaciones regionales y grupos de cooperación con la ON U. En conflicto s esp ecíf ico s, la O NU ha m an tenido consu ltas cercanas con or ganizaciones relevantes regionales y subr egionales. b) Apoyo Diplomát ico: m edid as d e política exter ior qu e son p arte d el proceso en el cu al a través de la dip lom acia, m ed iación, negociación u otr a form a d e acuerdo pacífico, se int er cede an t e l as organi za cion es re gion a le s que ya h an par ti cipado en ac t ivid ad es de construcción de la paz, en que la ONU ha sido la base del proceso que ha conducido al establecimiento de una operación de m antenimiento de la paz y las ha apoyado con iniciativas diplomáticas. La Organización de la Unidad Africana (OAU), la Liga Árabe (LAS) y la Organización de la Confer encia Is lám ica ( OI C) jugaron es te rol en apo yo a los esfu er zos d e la ON U en Somalia. La OS CE ha estado jugando es te ro l, por ejem plo, en tem as cons titu cionales en Geor gia y T a yik ist án y la O NU ha e st ado apo yando a la OS CE en los tem as de Na gorn y Karabakh. c) Apoyo Opera cional: son aquellas medidas de carácter militar, a través de fuerzas, que permiten llevar a cabo algunas medidas coercitivas con las que se intentará restablecer por la fuerza la paz y seguridad internacionales, esta cooperación varía de acuerdo a los requerimientos en el terreno. Un ejemplo fue la provisión de poder aéreo de la OTAN para apoyar la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas (UNPROFOR) en la ex Yugoslavia. (A pesar de que la OTAN no s e con sid era a sí m isma un arreglo r egional bajo el Cap ítu lo VIII). En esta categor ía se enm arca la Misión de Obs ervador es Militar es Ecuador- Perú (MOMEP), la que dentro del marco del Tratado de Río, a partir de 1995 y hasta 1998, permitió a estos dos países, detener un conflicto declarado y luego, dentro de la tregua, 5 superv is ando la pr es enc i a de trop as, efe c tuar la dem arc a ción l imí trofe, p end ient e de sde hacía más de 50 años. Otro caso fue el apoyo provisto por la Fuerza de Implementación/Estabilización Multinacion al lid er ada por la O TAN (IFO R/SFO R), a la Admin istr ación de Tr ans ición de Naciones Unidas en Eslavonia Oriental, Baranja y Sirmium del Weste (UNTAES) en el establecimiento de un ambiente seguro en la región de Croacia y el apoyo operacional provisto por las fuerzas de la Comunidad de Estados Independientes (CIS) a la misión de observadores de la ONU en Tayikistán. La Unión Europea ha proporcionado apoyo en Eslavonia Oriental, Bosnia y Liberia, mientras que la Unión Europea Occidental (WEU) ha proporcionado apoyo a actividades de desminado de las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU en Irak/Kuwait. d) Co-despliegue: se refiere a aquellas operaciones donde se ha desplegado una fuerza bajo m andato de la O NU y junto a ella, lo h ace una fuer za b ajo un arr eglo u ór gano r egional. Este ha sido el caso en Liberia y Sierra Leona, donde las misiones en terreno de la ONU han sido desplegadas en conjunto con las fuerzas de mantenimiento de la paz de la Comunid ad Económ ica de Estados Africano s del Weste ( ECO WAS) en Lib er ia y S ierra Leona, también en Georgia y Tayikistán, donde se han desplegado también fuerzas de la CIS. Este modelo ha sido seguido también en Bosnia Herzegovina donde la ONU y organismos regionales están co-desplegados con diferentes mandatos, pero con el propósito común de llevar la paz y es tab ilid ad al p aís: La Mis ión de Nacion es Unid as en Bosn ia y Herzegovina (UNMIBH) incluye la Fuerza de Tarea Internacional de Policía (IPTF), que entre otr as tar eas monitorea a la policía lo cal; la fuer za m ultin acional liderad a por la O T AN (IFO R/SFOR) ayud a a man tener un am biente seguro ; la OS CE asesor a en la organ ización de elecciones; la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (UNHCR) proporciona cuidados para los refugiados; mientras que la Unión Europea proporciona asesoría en desarrollo ; y la Of icina del Alto Represen tante es responsab le d e la coordinación gen er al. Cada or ganización es también r esponsable por el monitoreo de la protección de los derechos humanos. e) Operaciones Conjuntas: son aquellas operaciones de paz en que la ONU como los acuerdos u órganos regionales, establecen en conjunto una operación. Comparten tanto el mando y control como la ejecución de las diferentes funciones de la m isión, tales como las operativas, de ayuda humanitaria, supervisión del respeto a los derechos humanos, etc. Este arreglo ha funcionado y es también un modelo posible para el futuro que necesitará de asignaciones cuidados as. Tal ha sido el caso en Haití, donde la ONU y la OEA lanzaron en conjunto la Misión Civil Internacion al en Haití (MI CI VI H), en la cu al las dotaciones del staff, la d irección y el finan ciam ien to fu e comp artido entr e la ONU y la O EA. Considerando que el rol de la ONU es global, sin dudas los acuerdos regionales o las organizaciones regionales cuando cumplen un propósito contribuyente al de la ONU, el esfuerzo que se des arrolle a n ivel region al aliviará a las Nacion es Unidas, tan to en su quehacer político, a través d el Cons ejo de S egurid ad, com o en el esfu er zo d e p erson al, mater ial y recurso s fin an cieros, que siempre son es casos. El Consejo de Seguridad de la ONU ha establecido como una práctica para su toma de decis ion es, el ef ectu ar vis itas a las áreas de conflicto, sobr e todo cu ando s e prevé la adopción de acciones par a es tab lecer una op er ación de paz, en este s entido y con el fin de recibir anteced entes de fuentes lo cales, a través de v is itas form ales a las organizacion es r egionales y subr egionales r elev antes, a fin d e d iscutir la m ejor form a de com par tir la car ga. 6 El otro aspecto relevante en las operaciones de paz, sin duda es la consistencia de la cooperación de los estados miembros, tanto política como de medios. Esto permitirá al Secretario General, quien es en definitiva quien negocia el compromiso con el estado o estados que reciben una operación de paz, tenga la libertad de acción para a su vez mejorar la cooperación con esos acuerdos u organismos regionales. 18 Conc lusiones. Los acuerdos y organizaciones regionales mantienen su vigencia, como instancias de solución a controversias entr e es tados, tan to en temas económ ico s como de paz y s egur idad. La solución a las controversias, a través de acuerdos y organizaciones regionales, llegará al fin esperado, en el corto plazo, en la m edid a qu e los conf lictos entre las p ar tes no tengan asun tos de in ter és para potencias m edianas y grand es. Las so lucion es que s e lo gr en m ediante la aplicación d e acuerdos y actuación de or gan izaciones regionales tienen un efecto duradero, porque se arriba a esas soluciones con ayuda de actores internacionales directamente involucrados en el problema. BIBLIOGRAFÍA − Carta de las Naciones Unidas, DPI/511, ONU 1980. − Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century – Concluding Report 1997-2002, El and ers Go t ab, Stckho lm, 2002. − De cre to Supr em o N° 68, de f ech a 14 d e oc tubr e de 1999. − OR7- 001 Orientaciones: Operacion es d e Man tenim ien to de la Paz, Es tado Mayor d el Ejército, Ministerio de Defensa de España, 1993. − Supplement to An Agenda for Peace, publicada por la ONU el 3 de enero de 1995. − United Nations P eacekeepin g Information No tes, Upd ates May 1994. S/RES /968 ( 1994). Actualizada en 1998. www.un.or g NO TAS * Capitán de Navío IM. Oficial de Estado Mayor. 1. Carta d e l as Nac ione s Un ida s, P á g. 1. DPI / 511, ON U 1980. 2. Ib ídem , Cáp. I, Ar tí cu lo 1, número 1. P á g. 3. 3. Ib ídem , Cáp. V, Art ículo 24, número 1, Pá g. 17. 4. Decreto Supremo Nº 68, del 14.Oct.1999, punto 2.-, parte resolutiva. 5. Ibídem, punto 10.- , parte resolutiva. 6. Estas OMP complejas, traen complicaciones de: conceptos, diseño, composición, coordinación, dirección, gestión y control. Ver OR7-001 Orientaciones: Operaciones de Mantenim iento de la Paz, Estado Mayor del Ejército, Ministerio de Defensa de España, 1993. 7. Carta ONU, Cap. V, Artículo 29, Pág. 20. 8. Ib ídem , Cap. VI, Ar t ícu lo 33, número 1, Pá g. 21 9. Ib ídem , Cap. VI, Ar t ícu lo 33, número 2, Pá g. 22. 10. Ibídem, Cap. VI, Artículo 36, número 1, Pág. 23. 11. Ibídem, Cap. VII, Artículo 39, Pág. 25. 12. Ibídem, Cap. VII, Artículo 40, Pág. 25. 13. Ibídem, Cap. VII, Artículo 41, Pág. 26. 14. Ibídem, Cap. VII, Artículo 42, Pág. 26 15. Ibídem, Cap. VIII, Artículo 52, número 1, Pág. 32. 16. Supplement to An Agenda for Peace, publicada por la ONU el 3 de enero de 1995. 17. United Nations Peacekeeping Information Notes, Updates May 1994. S/RES/968 (1994). 7 Actualizada en 1998. www.un.org. 18. The Roles of the UN and of Regional Organizations and Arrengements, Cap. 2, Pág. 14, Challenges of Peace Op er ations : In to th e 21st Century – Concluding Report 1997-2002, Elander s Gotab, Stckholm , 2002.