Desde el 18 de octubre del año pasado el recrudecimiento de la violencia, el vandalismo, los saqueos y la afectación del orden público, provocado por grupos antisociales y extremistas, han producido la destrucción de estaciones del metro, buses de la red metropolitana de movilidad, monumentos de carácter histórico, iglesias, supermercados, entidades financieras, municipalidades, intendencias, gobernaciones, cuarteles y vehículos policiales, espacios públicos y propiedad pública y privada, entre otros; por tal razón el gobierno elaboró un proyecto de ley que modifica la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas para establecer el rol de éstas en la protección de la infraestructura crítica del país cuando sea indispensable.

Asimismo, en el último tiempo, nuestro país se había acostumbrado a sufrir los efectos de terremotos, incendios e inundaciones, estableciéndose en cada oportunidad Estados de Excepción Constitucional de Emergencia, disponiéndose que las Fuerzas Armadas (FF. AA.) asumieran el control de las zonas afectadas con la finalidad de reestablecer el orden público y resguardar la seguridad de la población civil, contribuyendo, de esa forma, a poder desarrollar las tareas de limpieza, remoción de escombros y reconstrucción, permitiendo con ello poder volver a las actividades normales; sin embargo, se originó un nuevo precedente con el Estado de Excepción Constitucional de emergencia decretado entre el 19 y el 27 de octubre de 2019, en diversas zonas del país ante la violencia, daño y destrucción causada por el ser humano nunca vista en los últimos 30 años.

El gobierno le dio especial preocupación a la infraestructura crítica, ya que en su proyecto de ley indica que “le da soporte y permite el desarrollo y normal desenvolvimiento del país, reforzando su resguardo a través de la colaboración de las FF. AA., proporcionando con ello que las policías se encuentren en terreno reestableciendo y cautelando el orden público”. En la actualidad existen a nivel internacional diversos países que han legislado al respecto, entre ellos, España y EE. UU. los que serán analizados más adelante.

Marco legal

La Constitución Política de la República de Chile, en su artículo 1º, consagra que:

…es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional…

Luego, en el artículo 6º, se indica que los preceptos son obligatorios para los órganos del Estado, como también para toda persona, institución o grupo; por tanto, el Estado es responsable de dirigir, coordinar y controlar las acciones que se realizan a nivel nacional para alcanzar la condición de paz social, asegurando los derechos fundamentales, protegiendo el territorio nacional y brindando la seguridad a sus ciudadanos frente a amenazas externas e internas.

Por su parte, la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas, N° 18.948, es coherente con el artículo 101º de la Constitución Política al señalar que las FF. AA. “son esenciales para la seguridad nacional”, en este mismo artículo se indica que las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública serán las que deben garantizar el orden y la seguridad pública interior. Asimismo, en el artículo 103º se indica que “ninguna persona, grupo u organización podrá poseer o tener armas” clarificando que el monopolio del uso de la fuerza y de las armas para garantizar la seguridad nacional es una atribución exclusiva del Estado, tal como lo expresó Max Weber en su libro La política como vocación, donde indica que “el Estado es la única fuente del derecho a la violencia”, tratándose de una violencia física legítima, monopolizada por el Estado para que no sea utilizada por sus súbditos y que la política, pueda seguir siendo posible como medio de relación pública (Mires Fernando, 2004).

Así también, la Constitución Política, específica en los artículos 39º al 45º que en caso de guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia o calamidad pública que afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado y en general de toda o parte de la sociedad nacional den lugar al establecimiento de los Estados de Excepción Constitucional, permitiendo orientar la identificación y designación de los organismos que debieran asumir la responsabilidad y accionar en torno a dar seguridad a la infraestructura del país.

Por otra parte, en materia de seguridad pública, la Ley Nº20.502, que creó crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pública y el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del consumo de drogas y alcohol, posee una clara orientación a la prevención y respuesta sobre acciones de carácter delictual, estableciendo que en este ámbito la responsabilidad recae en el Ministerio del Interior y Seguridad Pública; asimismo, la Subsecretaría del Interior es el órgano de colaboración inmediata con este ministerio, su ejecución a nivel regional, provincial y local recae en las respectivas intendencias regionales y su operativización en el ámbito de la prevención, control y respuesta ante situaciones que alteren el orden público y seguridad se le dará a Carabineros de Chile y a la Policía de Investigaciones, ambas instituciones ejercerán los servicios de policía en todo el territorio nacional.

A su vez, el Decreto Ley Nº292, Orgánico de la Dirección de la Dirección del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DGTM), establece que esta dirección general dependiente de la Armada de Chile deberá ejercer funciones de policía para controlar el cumplimiento de las medidas de seguridad de las naves y de los puertos en los espacios marítimos, fluviales y lacustres de la República. De la misma forma, el del Código Internacional para la protección de los buques y de las instalaciones portuarias (ISPS), es un convenio al cual se adhirió el Estado con el fin de certificar las condiciones y planes de seguridad de las instalaciones portuarias. La responsabilidad de la aplicación del código recae en el gobierno a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, quien delega en la DGTM las tareas de fiscalización y control.

Los decretos antes indicados, consideran la infraestructura marítima, incorporando a las instalaciones terrestres y a todas las naves o artefactos navales vinculados a la actividad marítima, tanto en períodos de normalidad, excepción constitucional y conflicto. Además, establece responsabilidades y obligaciones de parte de la DGTM y de los armadores y operadores portuarios. En consecuencia, la Armada de Chile dentro de sus áreas de misión en la seguridad y en el fortalecimiento de los intereses marítimos, también cumple funciones policiales y da protección a la infraestructura crítica materializada en los puertos y en la actividad marítima que se desarrolla en cada uno de ellos, dada la importancia que cobra el comercio exterior por vía marítima en nuestro país, representando un 93,3%^*, siendo el principal medio de transporte del comercio internacional.

Definición de infraestructura crítica

En general, la mayor parte de los países que han legislado en la protección de la infraestructura crítica coinciden en definirla como aquella infraestructura e intangibles que en caso de destrucción o interrupción perjudicarían gravemente a la economía, la seguridad pública, el bienestar social y el funcionamiento de las responsabilidades gubernamentales claves y provocaría resultados catastróficos y de larga duración. (Gordon, 2008)

Por su parte, en el caso nacional, se entiende de forma similar a la definición anterior, sin embargo, se detalla que el impacto de la destrucción afectaría gravemente a la infraestructura energética, redes y sistemas de comunicaciones, infraestructura de servicios sanitarios, hospitales, centros de abastecimiento, puertos y aeropuertos, incluyendo los bienes inmuebles, equipos y sistemas que sean necesarios para el funcionamiento de la infraestructura crítica.

Protección de la infraestructura crítica en EE. UU.

En 1996 se creó la Comisión Presidencial sobre Protección de Infraestructuras Críticas (PCCIP), tras los atentados perpetrados en 1995 en Murrah Federal Oklahoma City Buiding. Luego se reforzó la política de protección a la infraestructura crítica, debido a los atentados del 11 de septiembre de 2001, actualizada en el año 2013 con la Directiva Presidencial Nº 21 acerca de la seguridad y resiliencia de la infraestructura crítica, bajo la administración del presidente Obama^*, documento que define la existencia de 16 sectores vitales de infraestructura crítica, considerando los siguientes: químico, comercial, comunicaciones, manufacturero, represas, industria de la defensa, servicios de emergencia, energético, financiero, comida y agrícola, administrativo de gobierno, salud, tecnologías de la información, energía nuclear, sistemas de transporte y sistemas de agua.

Su aplicación se realiza bajo la dirección, coordinación y orientación estratégica de la Secretary of Homeland Security, con la participación de otros departamentos de Estado, agencias e instituciones federales. En su ejecución bajo la directiva presidencial, se da a conocer la política nacional en esta materia, especificando las áreas de interés a proteger y las secretarías de Estados responsable. Además, se designa a una secretaría de Estado, en particular, para asumir las tareas de coordinación y control, quien deberá emitir un plan de seguridad con una visión, misión, objetivos y tareas generales a cumplir, que sirven de guía y orientación para los planes subsidiarios para cada área o sector crítico.

La estrategia del plan nacional de protección de la infraestructura orienta el esfuerzo para gestionar los riesgos y amenazas, protegiendo la infraestructura crítica con un enfoque y esfuerzo integrado de los organismos gubernamentales y privados del país, hace especial mención en que la seguridad de la patria es una responsabilidad compartida, requiriéndose de la acción coordinada a nivel federal, estatal y local que incorpore a los sectores privados y ciudadanos del país.

Protección de la infraestructura crítica en España

La protección de la infraestructura crítica española tiene su origen tras los atentados en ocurridos Madrid el 11 de marzo de 2004, de hecho, el 28 de mayo de ese año, nace un centro de coordinación y análisis orientado a ejercer funciones de inteligencia y coordinación integrada en torno a la información estratégica relacionada con el terrorismo.

Posteriormente, en el año 2008, la Unión Europea publica y promulga la directiva 2008/114/CE, la que sigue vigente en la actualidad, acerca de la identificación y designación de infraestructura crítica europea y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección, considerando un concepto común para determinar su criticidad, estableciendo que estas serán todos aquellos “elementos, sistemas o parte de ellos situados en los Estados miembros que son esenciales para el mantenimiento de las funciones sociales vitales, la salud, la integridad física, la seguridad y el bienestar social y económico de la población y cuya perturbación o destrucción afectaría gravemente a un Estado miembro al no poder mantener esas funciones”^*.

Adicionalmente, España estableció los procedimientos, acciones, obligaciones y organización que permitan dirigir y coordinar las acciones de los distintos órganos del Estado y de los privados a través de la Ley 8/2011, del 28 de abril de 2011, previa identificación y designación de la infraestructura crítica para mejorar la prevención, preparación y respuesta frente a atentados terroristas u otras amenazas que afecten los servicios esenciales del país, así también, establece cuatro criterios que deben ser considerados  para su designación, los cuales son:

1. Número de personas afectadas
2. Impacto económico
3. Impacto medioambiental
4. Impacto público y social

Contando con los criterios indicados anteriormente, se establece que el Ministerio del Interior, a través de la Secretaría de Estado de Seguridad, elaborará un catálogo nacional de infraestructura crítica, pese a que la ley establece los sectores estratégicos o áreas críticas que posee la infraestructura de interés del país y de la Unión Europea, como también los respectivos ministerios responsables de su seguridad, con la finalidad de establecer el sistema de protección de infraestructura crítica.

En definitiva, España orienta la protección de su infraestructura crítica en base a los ataques terroristas, priorizando en su designación como elementos esenciales a sus ciudadanos, los activos físicos y cibernéticos; considerando, además, el medio ambiente y al igual que EE. UU. se designa un ministerio para asumir la responsabilidad de coordinar, controlar y dirigir las acciones de protección de la infraestructura crítica que tienen que efectuar los organismos públicos y privados. Cabe destacar también, que se puede llegar a considerar infraestructura crítica que se encuentre fuera del territorio español, tanto para cumplir con los compromisos y obligaciones de su pertenencia en la Unión Europea, como para resguardar sus intereses nacionales.

Contenido del proyecto de ley

Como una tarea particular y especial para las FF. AA. se pretende emplearlas para proteger la infraestructura crítica del país ante la existencia de un riesgo, bajo facultad del presidente de la República de ordenar, por decreto supremo fundado, incorporando un nuevo artículo en la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas. El decreto que dicte el presidente de la República debe indicar la infraestructura crítica que se debe proteger y bajo el ejercicio de esta facultad, no se decretará suspensión, restricción o privación de derechos y garantías establecidos en la Constitución, por tanto, no será bajo un Estado de Excepción Constitucional.

El control y la supervisión será bajo la responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional, quien coordinará las acciones de las FF. AA., evaluando el cumplimiento de las normas y políticas aplicables, que serán informadas al Congreso, estableciendo que la función de las FF. AA. puede ser dispuesta por un plazo máximo de 30 días, siendo renovable sólo por una vez.

En cuanto a la definición de exenciones de responsabilidad penal del personal de las FF. AA. que se encuentre protegiendo la infraestructura crítica, se basa en lo que se determine en las Reglas de Uso de la Fuerza (RUF), las cuales no han sido establecidas para la protección de infraestructura crítica, sin embargo, fueron publicadas sólo para los casos de Estados de Excepción Constitucional.

En resumen, y como análisis de lo contenido en el proyecto de ley, se hace indispensable establecer la identificación y la responsabilidad en torno a la infraestructura crítica, es recomendable complementar esta ley con la promulgación de una política de seguridad nacional, con la finalidad de clarificar que la seguridad nacional es una condición fundamental para el desarrollo del país y para que sus ciudadanos puedan vivir libremente, constituyéndose como un interés nacional permanente, designando aquellas áreas críticas vitales o estratégicas, determinando los riesgos y amenazas potenciales para la seguridad nacional, basados en el análisis y prospección de la situación política, social y económica tanto a nivel local, como regional e internacional.

Una vez establecida la política de seguridad nacional, se debiese promulgar una estrategia nacional de protección de la infraestructura crítica, estableciendo una misión, especificando las áreas o sectores críticos, fijando sus objetivos de seguridad y los ministerios que tengan responsabilidad, generando, además, un listado de infraestructura vital, estratégica y de bienestar nacional, con sus respectivas prioridades y responsabilidades. Esta estrategia debiese indicar un ministerio que asuma la dirección del resto de las secretarías de Estado, organismos públicos y organizaciones privadas, considerando para ello la experiencia recabada de otros países al respecto.

Las tareas que se deriven, de la estrategia nacional de protección de la infraestructura crítica, deben establecer la ejecución de planes subsidiarios diseñados y concebidos en base a las características de la infraestructura crítica sobre la cual se requiere proteger; detallando la coordinación intersectorial entre las FF. AA., otros organismos estatales y privados, como también en el proceso de planes de seguridad orientados a la prevención, protección, defensa y respuesta. Este proceso debe permitir a las FF. AA. proteger la infraestructura crítica basado en el cumplimiento de la misión por sobre el empleo de RUF, debido al carácter de la responsabilidad de la protección y las consecuencias estratégicas de afectación no solo al desarrollo del país, sino que a su población.

 Reflexión final

El Estado debe velar por la seguridad de sus ciudadanos para lo cual cuenta con el monopolio del uso legítimo de la fuerza, consagrado en la Constitución, para brindar la paz y reconocer los derechos y la dignidad por igual a las personas, a su vez, las FF. AA. existen para la defensa de la Patria y son esenciales para la seguridad nacional, no obstante, el resguardo de la protección de la infraestructura crítica debe ser asumido como un esfuerzo conjunto no solo de parte de las FF. AA. sino que entre el Estado, organismos públicos y privados y la sociedad civil.

El proyecto de ley establece, en forma especial, la protección de la infraestructura crítica por parte de las FF. AA. sin el establecimiento de un Estado de Excepción Constitucional, pese a que la Armada de Chile dentro de sus áreas de misión ejerce funciones policiales como autoridad marítima y resguarda la seguridad de los recintos portuarios para el normal desarrollo de las actividades de comercio marítimo, protegiendo de esa forma en tiempo de paz la infraestructura portuaria, que conceptualmente cabe dentro de lo crítico o estratégico.

Es recomendable que el proyecto de ley considere, además, la política de seguridad nacional y una estrategia nacional de protección de la infraestructura crítica, de tal manera de clarificar lo que se desea proteger, quien lo proteja, el Ministerio que coordine los esfuerzos conjuntos y los objetivos y tareas con los planes subsidiarios que permitan desarrollar las fases de prevención, protección, defensa y respuesta; basados en el cumplimiento de la misión al asumir la alta responsabilidad de proteger activos vitales que, al verse afectados, pueden traer consecuencias catastróficas y de larga duración sobre los ciudadanos y el país.

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BIBLIOGRAFÍA

1.  Constitución Política de Chile (2005). Biblioteca Nacional del Congreso de Chile.
2. Camacho Ricardo (2015). El resguardo y protección de la infraestructura crítica de Chile; un deber del Estado o una responsabilidad Nacional”.
3. Decreto ley Nº292, Orgánico de la Dirección del Territorio Marítimo y Marina Mercante Nacional.
4. Decreto ley Nº316, del Código Internacional para la protección de los buques e instalaciones portuarias (ISPS) del Convenio SOLAS 1974.
5. Directiva 2008/114/CE del Consejo de la Unión Europea.
6. Gordon Kathryn (2008). Protection of “critical infraestucture” and the role of investment policies relating to National Security. 
7. National Infraestucture Protection Plan NIPP-13 (2013).
8. Presidential Policy Directive PPD-21 (2013).
9. Proyecto de ley, iniciado en mensaje de S.E. el presidente de la República, que modifica la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas para establecer el rol de éstas en la protección de la infraestructura crítica del país cuando sea indispensable para la seguridad nacional. Boletín Nº13088-02.
10. Sánchez Gómez, Fernando (2014). Protección de las infraestructuras críticas en España: marco regulatorio y organizativo.
11. Weber Max (1919). La política como vocación.