El sistema internacional ha evolucionado rápidamente durante los últimos 50 años. Desde el término de la Guerra Fría a fines de la década de 1980 (siendo la caída del muro de Berlín el ícono de ese proceso), pasando de un mundo bipolar a una realidad unipolar en la última década del siglo XX (con los Estados Unidos de América [EUA] como potencia hegemónica única), hasta el inicio del siglo XXI y los fuertes cambios generados por el ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York (que llevó a los EUA y a sus aliados a establecer una guerra global al terrorismo), Chile ha realizado varios esfuerzos en diversas áreas para elevar su nivel de seguridad interna y aportar al nivel actual de seguridad internacional, sin estar ellos orientados hacia los mismos objetivos, debido a los propios intereses de los gobiernos de turno que los planifican y ejecutan.

El concepto de seguridad, que la mayor parte del tiempo es confundido con el concepto de defensa, permite que una nación pueda desarrollarse aun cuando exista preocupación por riesgos, peligros o amenazas, los cuales deben estar identificados y controlados. Para ello, es imprescindible un orden y estructura que permita a un país alcanzar ese estado de control necesario para avanzar hacia su desarrollo.

El objeto de este trabajo es establecer la necesidad e importancia para Chile de contar en el corto plazo con una Estrategia de Seguridad Nacional (ESN), que ordene, regule y coordine todos los esfuerzos que realizan día a día todos los elementos integrantes del poder nacional, para alcanzar y mantener el nivel de desarrollo que la situación actual de Chile amerita. Como una primera aproximación, este trabajo propone quienes debiesen ser los responsables de la formulación y elaboración de la ESN, intentando reactivar un debate multisectorial que permita comprender definitivamente la importancia para Chile de poseer un plano rector para coordinar el accionar del poder nacional en pos de su seguridad integral, permitiendo lograr el orden y efectividad necesarios para adoptar la senda permanente del desarrollo y bienestar de los ciudadanos.

Antecedentes

En el dinámico sistema internacional actual, han resurgido viejas potencias mundiales como la Federación Rusa (Rusia) y la República Popular China (RPC), cuya realidad les permite desafiar el orden vigente (ambos son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas), aun cuando exista una profunda interdependencia económica entre la mayoría de los bloques regionales y países del mundo favoreciendo el statu-quo. Asimismo, han resurgido viejas amenazas contra la humanidad, como la promesa de una hecatombe nuclear (que recuerda los peores días de la Guerra Fría) proferida por el líder de Corea del Norte, o el riesgo de vivir en un mundo en el cual organizaciones como el Estado Islámico (EI) han hecho de los atentados terroristas su mejor propaganda anti-occidente (que en España mataron a 11 personas en agosto de 2017). En último punto, las guerras que se han mantenido en el tiempo a pesar de los esfuerzos de todos los actores por alcanzar acuerdos de paz (un ejemplo elemental de ello es el conflicto sirio), dejan entrever la debilitación del trabajo preventivo y correctivo de las Naciones Unidas, generando graves efectos colaterales de impacto mundial, como la migración de millones de desplazados a raíz de los mismos enfrentamientos, lo que en el caso de Europa, ha sido causa de intensos debates políticos y morales.

Frente a este entorno internacional cambiante, nuestro país ha debido lidiar además con su propia realidad, habiendo enfrentado en la segunda mitad del siglo XX varias situaciones de crisis interna y externa, las cuales han dejado lecciones no muy bien aprendidas tanto por el Estado de Chile como por la propia ciudadanía, hecho que por sí solo merece un estudio y análisis aparte. En todo caso (para no entrar en una discusión político-histórica que aún mantiene polarizado a nuestro país acerca de lo ocurrido desde 1960), esta falta de comprensión y aprendizaje de las experiencias vividas como país, ha degenerado en una mentalidad cortoplacista tanto de las élites como de la población en general, la que a su vez no ha permitido que Chile pueda despegar en forma definitiva hacia su desarrollo.

Hoy, Chile presenta una población cada vez más informada y exigente respecto del accionar de instituciones y autoridades, con una grave y rápida tendencia a alienarse del quehacer político, por el aumento en los últimos años tanto de casos de corrupción como de actos violentos que alteran el orden público, generando una peligrosa y creciente sensación de inseguridad, que afecta de forma muy profunda a una sociedad chilena expuesta a los esfuerzos de algunas ideologías por alterar el tradicional concepto de familia y de esa forma, en el largo plazo, el futuro del país.

Por este complejo escenario general, que promete tornarse más caótico en los próximos años, es necesario trazar una ruta clara y definida por la cual navegar en demanda del siempre esquivo futuro promisorio, sin depender del ideario político de un determinado gobierno de turno, con un corto horizonte de cuatro años para establecer cualquier tipo de innovaciones. Más bien, estos administradores temporales del Estado, debiesen ser los guardianes y los responsables del cumplimiento del track fijado para su período de guardia. Y aquí precisamente radica el origen de este análisis: ¿está nuestro país realizando las acciones correctas, en demanda de su soberanía, desarrollo y bienestar de sus ciudadanos?, y en segundo término, si es que esas acciones son las adecuadas, ¿las está ejecutando en forma correcta?

Si nos detenemos a pensar un momento en todos los recursos públicos invertidos en los diferentes frentes de la  administración nacional, con todos nuestros problemas, tanto internos como externos, ¿nuestro país está siguiendo el mejor camino para hacer de sí una nación desarrollada, respetable y respetada en el concierto internacional?, ¿es posible vencer la tentación del egoísta cortoplacismo ideológico y el resultado electoral fácil, en beneficio del desarrollo del país?

Para seguir el camino correcto, efectivo y coherente, de bases conceptuales sólidas, que contribuya a la unidad nacional y considere la relación intrínseca entre seguridad y desarrollo, Chile requiere contar con una Estrategia de Seguridad  Nacional, que defina y organice una determinada estructura que la sustente y materialice, en la cual se establezcan  lineamientos y directrices que ordenen el qué hacer, para alcanzar y mantener permanentemente a salvo los intereses nacionales de Chile, aun cuando éstos puedan coincidir con los de otro Estado. Sólo el empleo sinérgico de todos los elementos del poder nacional permitirá desplegar el real potencial de Chile en el corto, mediano y largo plazo, teniendo
como horizonte el año 2050.

Una estrategia de seguridad nacional para Chile

¿Por qué Chile necesita una ESN? Para responder en forma asertiva esta crucial interrogante, es preciso definir algunos conceptos en los cuales basar el análisis, del cual se espera obtener como producto final la respuesta más completa y adecuada a la realidad chilena. De forma preliminar, es preciso establecer que los conceptos de seguridad y defensa a ser empleados estarán enmarcados en el ámbito de las relaciones internacionales.

Para comenzar, el concepto de seguridad nacional será comprendido como “la situación en la cual el normal desarrollo de
la vida de la Nación está protegido contra riesgos, peligros y amenazas, tanto exteriores como interiores, permitiendo al país defender sus intereses nacionales, cumplir con sus compromisos internacionales y contribuir a la paz y estabilidad  internacional.”^* De esta definición surgen tres conceptos que están estrechamente relacionados entre sí: riesgos, peligros y amenazas, los que son definidos como sigue:

• Un riesgo es una inseguridad generada por un agente hostil cuya capacidad para causar efectos dañinos no está constatada a ciencia cierta, pero se considera bastante posible.
• Un peligro es un riesgo que es constatado como realidad objetiva.
• Una amenaza es un agente hostil que manifiesta en forma explícita o implícita su voluntad de emplear un peligro como instrumento de coacción para lograr un determinado fin.

Es con relación a estos conceptos donde se hace más clara la diferencia entre seguridad y defensa. Esta última es la forma de oponerse a un peligro o a una amenaza con un carácter netamente defensivo, en cambio, la seguridad es más exigente y pretende mantener fuera de todo riesgo, peligro o amenaza a las personas y bienes, que constituyen el objeto de su accionar, con un carácter más preventivo. En el caso de las relaciones internacionales, en palabras del general Ballesteros la seguridad tiene por objeto un mundo estable. En el caso de las catástrofes naturales, tan comunes en Chile, hasta antes de que se inicien constituyen riesgos, los cuales se convierten en peligros cuando efectivamente ocurren.

El General Ballesteros define el concepto de cadena estratégica, que corresponde a “la escalada de riesgo a peligro para convertirse en amenaza que puede llegar a causar daño a algún interés nacional.”^* Tanto la  seguridad como la defensa actúan sobre esta cadena, tratando de evitar esa escalada.

Figura 1: Cadena Estratégica (Elaboración propia). (Ballesteros, 2016)

Ahora bien, en cuanto a los orígenes del concepto de seguridad nacional, éstos son posteriores al término de la Segunda Guerra Mundial, conflicto que derivó en múltiples cambios para el orden internacional, uno de los cuales fue la búsqueda  por parte de los EUA de una seguridad económica en el mundo occidental (permitiendo mantener su acceso a los mercados externos y evitar el colapso de su industria), la cual estaba asociada a la estabilidad necesaria para la reconstrucción tanto de Europa como de Japón.

En la actualidad, sólo algunos países poseen una ESN que oriente las acciones de todas las áreas de su poder nacional, contemplando además el proceso cíclico de revisión de éstas, permitiéndoles crecer en el sentido correcto de acuerdo a las mudanzas que la situaciones internas y externas puedan presentar dentro de los plazos definidos para cada ciclo según el respectivo país. Ejemplo de ello son los EUA, cuya primera ESN fue publicada en 2002, manteniendo un ciclo de cuatro años para su revisión y actualización, continuando con las ediciones de 2006, 2010 y 2015. Otras potencias como España (2013),
Francia (2013), Reino Unido (2011), Australia (2013) y Japón (2015), también cuentan con una ESN vigente, incluyendo toda una estructura que permite el desarrollo y crecimiento nacional bajo un ambiente de control y alerta de riesgos, peligros y amenazas. En todos ellos la formulación de este tipo de estrategias es fruto de la evolución lógica que pretende proteger tanto a los ciudadanos como los intereses nacionales, sin olvidar el compromiso solidario de contribuir a la paz y estabilidad internacional, con un enfoque integral y multidisciplinario aprovechando todas las capacidades de cada Estado.

En el caso de Chile, no existe hasta el día de hoy una estrategia formal que conduzca los esfuerzos públicos y privados para alcanzar el desarrollo del país en un ambiente de seguridad nacional. El primer indicio en ese sentido fue la publicación del Libro de la Defensa Nacional (LDN) el año 1997, como un primer esfuerzo para establecer una política de defensa. En esa primera edición, el Presidente de la República expresó en su exordio que:

…la Política de Defensa es un tarea nacional, esto es, una política de Estado, suprapartidista, coherente, consensual y gestada en el seno de las instituciones democráticas(…). La defensa de la soberanía es una responsabilidad de todos los chilenos, no sólo de las instituciones dedicadas a ese fin específico, más aún en una democracia moderna que busca la integración de todos en torno a las grandes tareas nacionales.[tooltil title=”Libro de la Defensa Nacional de Chile, 197. p. 10.”]

En ella, aunque no fueron explicitados los intereses nacionales, sí fueron declarados los siguientes Objetivos Nacionales Permanentes (ONP):^*

• La permanencia de la nación chilena.
• La conservación y enriquecimiento de su identidad y patrimonio cultural.
• La mantención de su independencia política.
• La mantención de la soberanía del Estado de Chile.
• La mantención de la integridad del territorio nacional.
• El logro, y mantención, de un desarrollo económico alto, sostenido y sustentable.
• El logro de un desarrollo social acorde con el desarrollo económico, sobre la base de la capacidad individual e iguales oportunidades para todos.
• La mantención de una convivencia ciudadana pacífica y solidaria.
• La mantención de buenas relaciones internacionales.

Posteriormente, en las siguientes ediciones del LDN (2002 y 2010), dichos ONP fueron omitidos. Además, cabe destacar que en este libro público, en el cual están los fundamentos de la política de defensa nacional, se mantiene sólo en esa área, lo que en el tiempo genera la pérdida del proyecto país, concepto muchas veces mencionado por diferentes actores del quehacer nacional, sin establecer sus alcances en los términos necesarios y precisos, dejando esta idea en el vacío.

Además de la publicación de los libros de la defensa, mencionados previamente, el siguiente esfuerzo en este gravitante sentido estratégico para Chile, lo constituye la presentación al Congreso por parte del gobierno anterior, de una propuesta de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSyD), la cual no tuvo mayor aceptación a nivel político debido a varias razones.

A juicio del autor, los originadores de ese documento cometieron el error de pretender fundir en una sola estrategia la seguridad nacional y la defensa, debido a que esta última es sólo una parte de la primera, según lo explicado en páginas precedentes, constituyendo la seguridad integral un concepto que aglutina todas las áreas de desempeño del poder nacional y no solo el área de la defensa.

De acuerdo al capitán de navío IM Fernando Thauby, el riesgo de militarización de la seguridad y la eventual securitización de la política exterior del Estado, corresponden a otras dos interpretaciones, que analistas y expertos ajenos a su  elaboración, obtuvieron del estudio de la ENSyD. Efectivamente, esa comprensión ocurrió porque un proceso esencialmente político y del más alto nivel, está por sobre el ministerio de Defensa. En su análisis de agosto de 2012, el comandante Thauby indicó también que “la inclusión del nuevo concepto de ‘seguridad ampliada’ en el documento de la ENSyD fue interpretado como el abandono unilateral de una política de Estado y llevó a su rechazo.”^* El concepto de seguridad ampliada fue acuñado en 1998 por Barry Buzan, junto a Ole Waever y Jaap De Wilde, al publicar el libro A New Framework for Analysis, en el que señalan que “la seguridad hay que analizarla en un contexto amplio, a nivel global, concibiendo sistemas como el contexto, la economía, la sociedad, la política militar, con el objeto de conformar un todo interrelacionado.”^* A juicio del autor, el concepto de seguridad integral, empleado en el presente análisis, engloba de mejor manera el concepto holístico de la seguridad nacional, para el caso de Chile. La seguridad integral suscribe un acercamiento comprensivo a la seguridad, que reconoce un equilibrio entre sus dimensiones políticas,  económicas, socio-culturales y ambientales. Por ejemplo, la comunidad política y de seguridad de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN por su sigla en inglés) ha adoptado este concepto.^*

¿Es posible aprender de la experiencia vivida con la ENSyD y lograr materializar un proceso de unidad nacional,  independiente de intereses sectoriales, para la elaboración de una ESN que ordene y guíe el desarrollo y bienestar de los chilenos los próximos años, basados en un único proyecto país, que no se pierda en el vacío? Queremos pensar que sí.

Para no replicar ese error y comprender el significado de dicho concepto en el presente trabajo, un proyecto país es la  permanente coherencia y alineación de todos los actores y las fuerzas de una nación, tanto públicos como privados, en torno a los intereses nacionales. Para lograrlo, es preciso que exista una sola visión del Chile del futuro, la cual debe ser formulada en base a esos mismos intereses: los problemas que aquejan hoy a nuestro país, en gran medida, son producto de las diferentes visiones que de Chile tienen los grupos de interés envueltos en la conducción del país, es decir, las diferentes corrientes políticas y sus conglomerados asociados. También se requiere organizar una estructura que ordene jerárquicamente a quienes son los llamados a pensar en la formulación de ese proyecto y a quienes lo materializarán. Por ejemplo, el Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), es un organismo establecido en la Constitución Política de la República (CPR), en sus artículos 106° y 107°, que debiese asumir el protagonismo de una estructura de seguridad nacional mejor definida, al constituir por sí mismo el más alto grupo asesor del conductor político del Estado. A juicio del autor, este importante organismo ha sido subutilizado por los diferentes gobernantes desde 1990 (pues son solo ellos quienes pueden convocarlo), debido al vacío existente en la CPR y la institucionalidad vigente, que no establece objetivos ni tareas al COSENA, existiendo en aspectos de seguridad nacional sólo esfuerzos aislados de algunos ministerios.^* En la Figura 2, es presentada una estructura de seguridad nacional originada al más alto nivel por una ESN, incluyendo algunas políticas sectoriales vigentes, junto con la ubicación de la estrategia marítima, dependiente de la Armada de Chile.

Figura 2: Ejemplo de ordenamiento de una estructura de seguridad nacional. (Fuente: Elaboración propia)

Este vacío es lo que ha llevado al autor a reflexionar en la necesidad de que Chile cuente a la brevedad con una ESN, que imperiosamente generará en su formulación y posterior implementación, un debate sobre nuestro proyecto país, en el cual deben participar todos los actores y fuerzas, tanto públicos como privados, bajo la conducción y coordinación de un gobierno que consiga en sí mismo mudar el pensamiento cortoplacista que ha sido la tendencia de los últimos mandatos de nuestro país.

Lección aprendida: la unidad nacional

La historia reciente de Chile (aquella que no tiene sesgos ideológicos, como los de algunos mal llamados historiadores, que procuran últimamente refundar el pasado de nuestro país), nos indica que en 1974 el Gobierno Militar, a un año de haber asumido el control del país, promulgó la Declaración de Principios del Gobierno de Chile, sentando las bases de lo que sería el país tal y como lo conocemos hoy, gracias a su estabilidad política, económica y social, alcanzada después de un largo proceso de reconstrucción nacional, materializado con posterioridad al 11 de septiembre de 1973.

Ella consigna, como valor perenne, la relevancia de la unidad nacional como medio para hacer de Chile una gran nación, en la misma línea del concepto de proyecto país citado anteriormente:

Después de largo tiempo de mesianismos ideológicos y de la prédica de odios mezquinos, el Gobierno de las Fuerzas Armadas y de Orden, con un criterio eminentemente nacionalista, invita a sus compatriotas a vencer la mediocridad y las divisiones internas, haciendo de Chile una gran nación. Para lograrlo, ha proclamado y reitera que entiende la unidad nacional como su objetivo más preciado, y que rechaza toda concepción que suponga y fomente un antagonismo irreductible entre las clases sociales. La integración espiritual del país será el cimiento que permitirá avanzar en progreso, justicia y paz, recuperando el lugar preponderante que los forjadores de nuestra República le dieron en su tiempo dentro del continente. Reivindicar y sembrar en el corazón de cada chileno el ejemplo de nuestra Historia Patria, con sus próceres, héroes, maestros y estadistas, debe transformarse en el acicate más poderoso para despertar el verdadero patriotismo, que es amor entrañable a Chile y deseo de  verlo nuevamente grande y unido. Conspiran en contra de esa unidad las ideologías foráneas, el sectarismo partidista, el egoísmo o antagonismo deliberado entre las clases sociales, y la invasión cultural extranjerizante.^*

Son palabras que llaman a la reflexión acerca de la realidad de hoy, en el mismo país, más de cuarenta años después.

Conclusiones

Dada la importancia que tiene para los Estados alcanzar el desarrollo y bienestar común de sus ciudadanos, la seguridad ha cobrado en el último tiempo y más que en el pasado, un alto valor. La gestión de riesgos, peligros y amenazas dentro de la cadena estratégica debe ser considerada como una responsabilidad inalienable para cualquier gobierno. En el caso particular de Chile, el desarrollo, el bien común general y una buena gestión de riesgos, peligros y amenazas, podrán ser alcanzados con la mayor eficiencia y eficacia, mediante las orientaciones contenidas en una Estrategia de Seguridad Nacional sólida,
multisectorial e interagencial, cuya elaboración recaiga en el COSENA, procurando determinar el mejor proyecto país que permita alcanzar como objetivo central, la unidad nacional.

El debate y discusión entre los diversos sectores del país está asegurado. La importancia radica en obtener al final del día, una sola visión de país, dejando de lado las tentaciones cortoplacistas y el escenario político asociado a las luchas mezquinas por mantener o alcanzar el poder, con intereses, la mayoría de las veces, sesgados para un determinado sector de la ciudadanía.

Chile merece más. Las vidas, el trabajo y el sufrimiento de quienes dieron vida y forma a nuestra Patria, exigen valor y coherencia para corresponderles y continuar su legado de la mejor forma posible. El desafío por un futuro mejor está
planteado, una Estrategia de Seguridad Nacional es la herramienta que nos permitirá superarlo.