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Navies and foreign policy: Naval diplomacy

Las armadas y la política exterior: La diplomacia naval

  • Received at: 02/11/2020
  • Published at: 23/12/2021. Visto 404 veces.
  • Abstract (spanish):

    Las Armadas en su razón de ser han sido instrumentos de la política exterior de los Estados desde el origen de estos. Actualmente, de la mano con un nuevo paradigma en el empleo de las fuerzas armadas, la globalización, y el uso del soft y hard power, nace conceptualmente la diplomacia naval. A continuación, se propone un modelo analítico que permitirá planificar o analizar en retrospectiva las acciones de las fuerzas navales como elementos de poder en el sistema internacional.

  • Keywords (spanish): política exterior, poder blando, Diplomacia Naval, Política exterior, Poder blando.
  • Abstract:

    Since their foundations, the navies raison d’être has been instruments of their States´ foreign policy. Currently, together with the new paradigm in the use of the Armed Forces, globalization, and the use of soft and hard power, naval diplomacy is conceptually born. This article proposes an analytical model that will allow planning or analyzing in retrospect the use of naval operations as components of a country´s power in their foreign policy.

  • Keywords: Diplomacy, foreign policy, soft power.

El empleo de las marinas como elementos de Poder Duro (HP) en el sistema internacional y su influencia en las decisiones de otros actores, ha sido materia de estudio desde fines del siglo XIX, pero su definición y percepción de importancia como elemento diplomático en tiempos de paz no fue un objetivo para los primeros estrategas. Una forma de categorizar las distintas escuelas o pensamientos es mediante su temporalidad, teniendo como base la Guerra Fría y el cambio de paradigma del empleo de las Fuerzas Armadas (FF.AA.). Para Rowlands (2015) el modelo clásico, anterior a la Guerra Fría, tiene como estandarte los postulados de Mahan, Corbett, Cable y Richmond; luego, dentro de los pensadores de la época tomada como base fueron Turner, Luttwak, Booth y Gorshkov; por último, los estrategas modernos: Geoffrey Till, Mullen, Widen y Nye. La evolución en el pensamiento pasó de un empleo neto del HP, materializado en la coerción y la disuasión activa, hasta el énfasis en las acciones del Poder Blando (SP), como la cooperación, asistencia y persuasión. Esta evolución conceptual fue el resultado a los cambios de paradigma y al ordenamiento del sistema internacional a, fines del siglo pasado.

El sistema internacional cambió luego de la caída del muro de Berlín y la aparición del fenómeno de la globalización. Además, la evolución exponencial de las tecnologías de la información hizo que la forma de relacionarse entre los actores del sistema internacional cambiara drásticamente, tornándose compleja e interdependiente. Si bien el actor principal sigue siendo el Estado, esta nueva forma de interacción conllevó a la aparición de nuevos actores y formas de establecer liderazgo para las grandes potencias. Ya no era suficiente la hegemonía otorgada por el HP mediante el peso relativo del poder económico y militar, sino que, buscar influenciar y lograr la adhesión por convicción más que por coerción, pasaba a ser tomado en cuenta por los Estados con ansias de poder. 

Lo anterior conllevó a una revisión doctrinaria y profunda en la gran mayoría de los aparatos de defensa del mundo. Estados Unidos, por ejemplo, publicó en 1992 el documento Froward From the Sea, buscando establecer un nuevo paradigma para las funciones de las fuerzas navales en un período post Guerra Fría, afirmando que estas son un instrumento indispensable y excepcional de la política exterior estadounidense, desde llevar a cabo visitas rutinarias de puertos a naciones y regiones que son de especial interés, hasta sostener grandes demostraciones de apoyo a intereses de seguridad nacional de vigencia prolongada.

La versatilidad de las fuerzas navales les otorga un amplio abanico de posibilidades para apoyar en la consecución de los intereses nacionales y contribuir, de manera significativa, a la política exterior de los Estados. Esta contribución navega por todo el espectro del poder, desde aspectos propios del SP, como las visitas de buques de guerra a puertos amigos, hasta el uso del HP –el poder naval- como medida de presión y coerción sobre otros actores ¿Qué hace de las fuerzas navales un elemento único del poder dentro del aparato de defensa de los Estados? La respuesta recae en dos aspectos fundamentales: el medio y los medios.

El primero, un aspecto monopolizado por las armadas, ya que el mar representa el principal medio por el cual las fuerzas navales se desplazan. Lo importante de lo anterior es que este desplazamiento considera la libertad de navegación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 87° de la Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar (Convemar), en prácticamente la mayoría de la superficie de los océanos, sin que los Estados tengan que justificar la presencia de las flotas. Para Estados Unidos es parte de su política de defensa mantener grupos de batalla compuestos por portaaviones y sus escoltas, además de fuerzas de proyección a través de tropas de Marines embarcadas en aguas internacionales listas a reaccionar. Mantienen una capacidad similar Francia, Inglaterra, China y Rusia. En el mismo sentido, un buque anfibio puede pasar de estar en aguas internacionales a efectuar un desembarco de tropas en territorio enemigo en menos de 24 horas. Estas capacidades, en magnitud y eficiencia, no pueden ser llevadas a cabo por otra rama de la defensa que no sean las armadas. Para finalizar con la importancia del medio, pero sin entrar en detalle, debido a lo extenso que resultaría, cabe la pena mencionar que el mar es un elemento de poder relevante en el sistema internacional: provee recursos energéticos y alimenticios, es la principal vía de transporte del comercio internacional y de las redes de información (cables submarinos), por mencionar algunos.

El segundo aspecto que hace únicas a las fuerzas navales son los medios. De la mano con lo descrito anteriormente, los medios representan la razón de ser de las armadas, en su concepción inicial como elementos del HP, y ahora con el cambio de paradigma mencionado, unidades versátiles capaces de cumplir con un sinnúmero de misiones dentro del abanico del poder. La movilidad, permanencia, autonomía y poder, son algunas de las características únicas de los buques de guerra que los diferencian de cualquier otro elemento de las FF.AA. En palabras del estratega almirante Sergei Gorshkov, quien comandó la fuerza naval soviética desde 1956 hasta 1985, “realmente es muy difícil concebir una visita de cortesía equivalente por parte de una división de tanques de combate pesados” (Till, 2007). Otro ejemplo más reciente es el británico, quienes en el UK Maritime Power 2017, establecen que, últimamente, las fuerzas marítimas proveen las bases móviles, sensibles y persistentes, para que las capacidades militares puedan moverse rápidamente en el espectro del SP al HP para resguardar los intereses nacionales. En resumidas cuentas, todo queda muy bien explicado en la siguiente analogía:

Una distinción clara entre el ejercicio del poder naval (HP) y el de la influencia naval (SP) quedará enturbiada por la relativa sutileza de las etapas a través de las cuales un buque de guerra puede transformarse, de una pista para hacer bailar a los dignatarios locales y sus esposas al son de una orquesta, a constituirse en refugio para compatriotas amenazados, o regresar a su primitiva razón de ser: una plataforma para los cañones que bombardean el litoral (Booth, 1980, p. 38).

Esta forma de representar a los buques de guerra, por parte del célebre estratega británico, refleja la particularidad de estos medios y los distingue, indiscutiblemente, de cualquier otro. Es así que queda relativamente claro que las armadas tienen un rol que cumplir más allá de lo netamente coercitivo en el mundo actual, pudiendo contribuir significativamente a la política exterior de los Estados en el espectro del poder que sea necesario. Esta contribución recae en el concepto de la diplomacia naval (distinto a la diplomacia de cañoneras que sólo se enfoca en el HP como instrumento de acción).

Uno de los más conocidos estrategas marítimos, Geoffrey Till (2007), establece que la diplomacia naval es “el uso del poder naval para la obtención de los objetivos nacionales, combinando aspectos del SP, como la presencia, la cooperación y la colaboración, junto con aspectos del HP asociados a la disuasión.” Otra definición relevante la encontramos en la famosa triada de Ken Booth (1980), quien le otorga a las armadas tres funciones principales: el rol policial, el rol militar y el rol diplomático. Este último, en base a aspectos como la negociación desde una posición de poder, la manipulación y el prestigio. Asimismo, para el creador del concepto del SP, que puede ser encasillado en los teóricos modernos, “las fuerzas navales pueden ser usadas para ganar batallas (HP) o ganar corazones y mentes (SP), dependiendo de cuál es el objetivo y cuáles son los problemas” (Nye, 2011). La triada de Booth debería ser conocida para nosotros, ya que pareciera ser la base utilizada para la creación, a fines del siglo pasado, de la Estrategia de los Tres Vectores de la Armada de Chile.

La línea que separa lo coercitivo de la influencia por cualquier otro medio, se vuelve prácticamente invisible a la hora de definir un límite en la práctica. Claramente, las características propias de los buques de guerra dificultan esta tarea a la hora de disociar su rol bélico del resto de funciones, sobre todo desde la perspectiva de un observador alejado del conocimiento técnico de la ciencia militar. El paradigma del empleo de las FF.AA., en general, ha conllevado a una evolución más allá de lo teórico y fundacional, mutando hacia un empleo multidimensional que abarca variados roles, por lo que las capacidades y funciones que puede cumplir un buque de guerra van más allá de lo coercitivo.

Un modelo para el siglo XXI

Esta evolución en el uso de las FF.AA. como instrumentos de la política exterior de los Estados, ha llevado a replantear los modelos clásicos y post Guerra Fría que hemos descrito en los párrafos anteriores. Un modelo de diplomacia naval, acorde a los tiempos y a la configuración del sistema internacional actual y futuro, es el de Kevin Rowlands en el marco de su tesis doctoral en estudios de guerra. Mediante la observación de evidencia empírica y el análisis cuantitativo y cualitativo de más de 500 incidentes entre 1990 y 2010, relacionados con fuerzas navales y la política exterior, el autor busca establecer la tesis de que el entendimiento actual de la diplomacia naval dista de los conceptos y modelos conocidos hasta ahora, debiendo establecerse una nueva forma de mirar el fenómeno para abordarlo de mejor manera.

Las principales conclusiones de Rowlands son cuatro: primero, la mayoría de los modelos o pensamientos clásicos se basan solamente en una mirada realista de las relaciones internacionales, con interacciones basadas en el uso de la fuerza y con actores que representan la figura víctima-asaltante. Segundo, son mayormente Estado-centristas, dejando fuera de la ecuación otros actores del sistema internacional (enfoque global). Tercero, se basan en una metodología mecanicista en la que un lado hace algo, y el otro reacciona. Finalmente, siguiendo con la tónica de los tres puntos anteriores (modelos realistas, binarios y Estado-centristas), todos implican que se tomen decisiones. Estas decisiones deben ser tomadas por individuos o por un grupo de estos, y el éxito dependerá de los procesos racionales y la precisión en la predicción de los acontecimientos futuros. Luego de concluir su estudio, el autor llega a la siguiente definición para la diplomacia naval en un período contemporáneo posterior a la Guerra Fría:

La diplomacia naval es un subconjunto de la diplomacia general y será utilizada como medio de comunicación por los estados marítimos en pos de sus intereses nacionales. Más específicamente, se puede definir como el uso de medios navales como instrumentos comunicativos en las relaciones internacionales de poder para promover los intereses de los actores involucrados.

(…) [Además de la base realista,] una interpretación liberal también se puede aplicar a la diplomacia naval, considerando la presencia e influencia de instituciones y leyes internacionales, alianzas y coaliciones, actores no estatales y el comercio global interdependiente, todos los cuales dan forma y limitan la política mundial (Rowlands, 2015).

Rowlands (2015), plantea una nueva forma de analizar en retrospectiva y prever resultados de las acciones enmarcadas en la diplomacia naval. Generó un modelo guía que permite obtener respuestas en tres dimensiones fundamentales que, en suma, con las respectivas alternativas para cada pregunta, permiten analizar a fondo una situación particular, desmenuzando y entregando conclusiones que permiten entender de mejor manera el fenómeno en cuestión. Este modelo permite sacar conclusiones sobre los efectos de una acción naval ya efectuada, o planificar, en base a los intereses propios, una acción futura, sin duda una herramienta útil a la hora de planear las acciones de unidades o flotas. En relación a cada pregunta (no importa el orden) cabe destacar:

What?: Es el propósito, contiene el mensaje que se quiere entregar, puede ser consciente o de manera inconsciente. El mensaje no necesariamente está dirigido a un solo destinatario, puede incluir otros de forma pasiva. Además, este mensaje es relativo al observador, para un actor puede ser un mensaje amigable, como la visita a su puerto de un buque de guerra, y para otro, visto como una amenaza al notar una posible alianza entre los otros. Se divide en las categorías de amigo y rival, cada una con las acciones respectivas para lograrlo.

Who?: Tiene que ver con los involucrados. No necesariamente binaria y Estado centrista como refuta Rowlands, pueden ser actores no estatales y además de armadas, elementos del poder marítimo como la flota pesquera o mercante. Está subordinado, según los niveles de participación, en actores primarios, secundarios y terciarios.

How?: Es el cómo se manifiesta, las tácticas empleadas. Depende o debería depender del mensaje (el what?) que se quiere transmitir. El rango de acciones se mueve desde el HP al SP, dependiendo del mensaje que se quiere entregar y los medios con los que se cuenta. El espectro incluye desde visitas de cortesía y ejercicios simples a realizar operaciones conjuntas y la interoperabilidad a mayor nivel, finalizando con las medidas extremas del bloqueo o la ocupación de territorio.

En base al modelo analítico propuesto por Rowlands, el autor propone el modelo. de la figura 1, como base para la Armada de Chile, presentándolo en la forma de ancla, y agregando la comunicación estratégica como elemento que debe ser considerado, debido a la importancia que tiene en la actualidad la comunicación como elemento de poder. Un ejercicio propuesto es analizar, en base a este modelo, la operación llevada a cabo por la fragata Blanco bajo control táctico de la USN en el año 2020. Sin duda, una muestra tangible del éxito de la diplomacia naval chilena.

Figura 1: Propuesta de modelo analítico para la diplomacia naval chilena en el siglo XXI.

Comentarios finales

Como la mayoría de estas interrogantes, todo depende de la perspectiva de los observadores y el grado de influencia que se quiere ejercer, pero, para la generalidad de los estrategas marítimos, la presencia cumple un papel fundamental a la hora de lograr influir, de manera categórica, en las decisiones del otro. El hecho de desplegar fuerzas hacia un área de interés, aunque solo sea para pasear el pabellón nacional, tiene un mensaje claro, del mismo modo lo será el hecho de participar en ejercicios y operaciones combinadas junto a otras marinas, lo que demuestra un alto grado de cooperación y alianza, una señal clara para quienes opten por afectar los intereses de alguno del grupo. La decisión política de enviar fuerzas a ultramar tiene muchas lecturas: en cuanto a la cantidad y tipo de fuerzas, el tiempo de despliegue, los puertos por los que esta pasará para cuestiones logísticas, la misión encomendada y el grado de intercambio de información operativa que se liberará. Todos estos factores tienen un significado en sí mismo y se complementan con lo relativo a la disuasión, de manera tal que la presencia naval es sin duda un factor preponderante en la diplomacia naval.

A juicio del autor, la diplomacia naval debe ser entendida desde el punto de vista netamente marítimo: las fuerzas de superficie (buques). Esto puede sonar obvio, pero eso solo reflejaría una mirada desde el desconocimiento de las armadas modernas. Las marinas de mediano y gran tamaño -en términos de HP- son mucho más que una flota, abarcan fuerzas de submarinos, aeronaves de patrullaje, fuerzas de desembarco (Infantería de marina), aeronaves de combate, guardia costera, astilleros e instituciones de investigación científica, por mencionar algunas. Además, considerando que actualmente hay actores del sistema internacional en la forma de alianzas estratégicas, como lo son la OTAN y la Unión Europea (EUNAVFOR), es necesario plantear que la diplomacia naval ya no es un aspecto único de los Estados, sino que también sirve a los intereses de otros actores.

Buscar medir la influencia y el aporte a la política exterior de un país por parte de las Armadas, desde cualquier otro instrumento que no sea desde los medios, siendo los buques de guerra los principales, no podría ser considerado como parte de una diplomacia naval, sino más bien desde la diplomacia de defensa como concepción general, la cual tiene relación con la contribución del aparato de defensa en su conjunto a la política exterior, representado, generalmente, por el recurso humano a través de intercambios, representaciones, agregados militares, acuerdos y medidas que generan la confianza mutua. En esta línea, a juicio del autor, el intercambio de oficiales en escuelas de formación, los agregados navales y la cooperación tecnológica entre marinas, por ejemplo, no son parte de la diplomacia naval. De aquí se desprende uno de los aspectos fundamentales que debe ser considerado a la hora de entender este fenómeno: todo redunda en el empleo del mar como medio de proyección del poder nacional a través de los medios navales capaces de comunicar el mensaje.

Finalmente, en base a lo expuesto en los párrafos anteriores y un análisis más profundo (no expuesto en esta oportunidad por la extensión que implicaría) el autor propone la tabla, de la figura 2, que permite encasillar las actividades que se pueden considerar como parte de la diplomacia naval.

¿Es realmente el poder naval un aspecto relevante hoy en día en el posicionamiento de los Estados en el sistema internacional? La respuesta no está plasmada en su totalidad y verdad absoluta en estos párrafos, pero de alguna manera se podrá dar un entendimiento y aproximación a la forma en que estas fuerzas aportan, de manera efectiva, a la consecución de los intereses nacionales, teniendo como punto de referencia la condición inicial de que cada Estado tendrá una percepción distinta según sus características geográficas, posición en el sistema internacional y su poder nacional. Es así que la tabla 1 debe ser entendida como una representación y guía, no como una verdad absoluta, ya que no existe una separación tan rígida entre lo descrito, las apreciaciones y visiones les otorgarán a ratos, más de un significado a la misma acción.


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BIBLIOGRAFÍA:

  1. Booth, K. (1980). Las Armadas y la política exterior. Buenos Aires: Instituto de publicaciones navales.
  2. Department of the Navy. (1992). Forward...From the Sea. Washington.
  3. Gutiérrez, S. (2021). Diplomacia de Defensa o Diplomacia Naval: el caso de la Armada de Chile, análisis y propuesta. Trabajo de Titulación. Valparaíso: Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.
  4. MOD. (2017). UK Maritime Power. Joint Doctrine Publication.
  5. Nye, J. (2011). The Future of Power.
  6. Rowlands, K. (2015). Naval Diplomacy in the post-cold war global order. London: Kings College London. (Gutiérrez, 2021)
  7. Till, G. (2007). Poder Marítimo: una guía para el siglo XXI. Buenos Aires: Instituto de Publicaciones Navales.

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