La modernización del esquema portuario chileno se ha caracterizado por largos procesos de adaptación, conforme a la transformación que el negocio marítimo ha sufrido en las últimas décadas (Plan nacional de desarrollo portuario, 2012). El Estado ha implementado reformas desde los años 80 del siglo XX, con el propósito de aumentar la eficiencia de los puertos, como, por ejemplo, la inclusión de participación privada en la administración de frentes de atraque y regulando las relaciones laborales con los trabajadores portuarios.
En la década de 1960, el Estado de Chile inició un proceso de reformación del sistema portuario, esto como parte de una reestructuración general de la administración pública, que llevó a cabo el gobierno de esa época. Para lo anterior, creó una serie de empresas autónomas del Estado, entre las cuales se encontraba la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), la cual tenía dependencia del Ministerio de Economía y la Subsecretaria de Transportes. La empresa estatal fue creada por D.F.L. 290 en 1960, funcionaría como ente autónomo del Estado, a cargo de los puertos de: Arica, Iquique, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, San Antonio, Talcahuano, Valdivia, Puerto Montt y Punta Arenas. Tenía la labor de “explotar, administrar y conservar los diez puertos comerciales de uso público que poseía el Estado, actuar como autoridad portuaria nacional, fijar las tarifas y realizar en forma exclusiva la transferencia, el porteo, recepción y almacenaje de carga” (Dirección Nacional de Obras Portuarias, 2005). El estudio sobre cambios estructurales en los puertos y la competitividad del comercio exterior de América Latina y el Caribe, realizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), publicado en 1991, explica que EMPORCHI, como empresa del Estado, tenía ventajas tributarias y no pagaba rentas por el uso de las concesiones marítimas, la ley autorizaba a EMPORCHI a manejar el monopolio de las labores realizadas en tierra como operaciones de porteo, almacenaje y transferencia de carga, pero a bordo de los buques sólo podían laborar los trabajadores portuarios matriculados, los cuales se encontraban organizados en 15 sindicatos de estibadores. En resumen, las tareas del manejo de carga en un puerto chileno en esa época estaba dividido en dos sectores, los sindicatos que movilizaban la carga a bordo de los buques y por otro lado EMPORCHI, que realizaba el movimiento de la carga entre el gancho de la grúa y las instalaciones portuarias terrestres. El mismo estudio de la CEPAL explica que en el sector de los sindicatos existían fuertes restricciones para el crecimiento del número de trabajadores, debido a que estos otorgaban y controlaban las licencias o permisos para trabajar en los puertos nacionales, el poder de negociación estaba desequilibrado a favor de los sindicatos, los cuales determinaban la cantidad de trabajadores requeridos para cada tarea portuaria y la remuneración que ellos recibían, las exigencias laborales de los sindicatos portuarios eran desproporcionadas al igual que los sueldos y beneficios, esto se evidenciaba en que los salarios eran tan altos que los trabajadores portuarios inscritos, subcontrataban a trabajadores no inscritos para que trabajaran por ellos en el turno siguiente. El diagnóstico realizado al funcionamiento del sistema portuario chileno en la década de 1990, arrojó que unos “3.200 trabajadores portuarios inscritos laboraban de 400 a 600 días por año y ganaban más de 2.000 dólares mensuales” (Cepal, 1991). Antes de 1981 las licencias para trabajar dentro de un puerto eran entregadas por la Autoridad Marítima, pero según lo que determinaban los sindicatos, no cualquier persona podía solicitar una licencia de trabajador portuario como es hoy, los sindicatos controlaban el número anual de licencias que se otorgarían, y a quienes individualmente se les entregarían. Estas irregularidades en el modelo portuario nacional se traducían en diversos problemas en los puertos públicos como: aumento en los costos de los servicios portuarios por el excesivo personal que laboraba en las faenas, existían demoras por uso de equipo obsoleto y pérdidas de cargas por falta de coordinación entre EMPORCHI y los sindicatos de trabajadores portuarios, a raíz de esto, los puertos eran ineficientes y esto desincentivaba el intercambio comercial extranjero (Cepal, 1991). A finales de los años 70 del siglo XX, como consecuencia de la apertura de la economía chilena hacía los mercados mundiales, se produjo un aumento en el intercambio comercial, creando la necesidad de mejorar el servicio de exportaciones e importaciones, evidenciando que el sistema de operación portuario actual no satisfacía la demanda creciente de carga. Consecuente con lo anterior, el Estado comenzó a adoptar una serie de medidas que permitieran aumentar la capacidad competitiva de los puertos estatales, entre las cuales, el informe Sistema Portuario de Chile 2005, de la Dirección de Obras Portuarias (2005), destaca el traspaso del sistema de movimiento de carga monoperador (sólo una empresa realiza el movimiento de carga) a multioperador (distintas empresas pueden prestar sus servicios en un mismo frente de atraque).
En 1981 se promulgaron una serie de leyes que modificaron la Ley Orgánica de EMPORCHI, terminando con el exclusivo movimiento de carga de la empresa estatal al interior de los puertos, permitiendo a empresas privadas el libre acceso a la operación de estos servicios, también se puso fin al monopolio laboral de los trabajadores portuarios sindicalizados. Para lograr esta primera transformación, se publicaron las leyes 18.011, 18.032 y 18.042.
Ley 18.011 de 1981
Esta Ley fue publicada el 1 de Julio de 1981, fue la primera medida que se tomó para reformar el sistema marítimo portuario estatal, desde la promulgación del D.F.L. 290 que creó a EMPORCHI. Esta Ley introdujo modificaciones al Código del Trabajo de 1931 y al DL Nº 2.200 y definió por primera vez en la legislación chilena, qué se debía entender por personal embarcado y estableció que, para desempeñarse a bordo de una nave, el titular debe poseer un título y una licencia expedida por la D.G.T.M. (García, 2004), además generó disposiciones relacionadas con los contratos y negociaciones colectivas de los trabajadores marítimos.
Ley 18.032 de 1981
La Ley 18.032 fue publicada el 25 de septiembre de 1981, abolió el sistema de licencias controladas por los sindicatos para las labores de estiba y desestiba, permitiendo que cualquier trabajador pueda postular a una, si cumple con los requisitos establecidos por la Autoridad Marítima. El Estado entregó indemnizaciones por US $ 30 millones para compensar a cerca de 2.700 trabajadores que perdieron este privilegio (Cepal, 1991). La promulgación de esta Ley permitió un ahorro de más de US$ 40 millones en las operaciones durante el primer año, ahorro que llegó cerca de los US$ 96 millones, según cifras de la Cámara Marítima de Chile. Este cuerpo legal establece por primera vez una distinción entre los dos tipos de trabajadores marítimos, separando a los que cumplen tareas en faenas terrestres (portuario) de los que trabajan embarcados en las naves mercantes (dotación) (García, 2004).
Ley 18.042 de 1981
La Ley 18.042 se encargó de redefinir el rol del Estado en la actividad portuaria, insertando un nuevo esquema; el multioperador, que terminó con los monopolios de las actividades portuarias, autorizando que los servicios de transferencia de carga y porteo puedan ser realizados por empresas privadas, sólo el almacenaje quedó en manos exclusivas de EMPORCHI (Cepal, 1991). Los privados tenían libertad de seleccionar a sus trabajadores y organizar las faenas. La participación de EMPORCHI quedó limitada a la gestión de la infraestructura, administración y almacenista.
A los pocos años de ser adoptado el nuevo sistema portuario, se presentaron problemas a causa de los despidos masivos realizados, producto de los ajustes laborales y la reestructuración de la fuerza de trabajo desde el punto de vista de la eficiencia. Los trabajadores portuarios se movilizaron para exigir una vuelta atrás en las medidas adoptadas, por lo que el Estado congeló la entrega de permiso de trabajador portuario, e instauró mesas de negociación tripartitas superando la situación (Dirección de Obras Portuarias, 2005).
Estas primeras medias de reformas al sistema portuario, dieron un impulso importante a la eficiencia de los puertos y al aumento del comercio exterior, sin embargo, como lo indica el informe El Sistema Portuario de Chile 2005 del Ministerio de Transportes:
El esquema multioperador, no fue suficiente para enfrentar el sostenido crecimiento del comercio exterior y la falta de inversión del Estado en infraestructura de sus puertos, lo que generó nuevos cuellos de botella y problemas de coordinación al interior de ellos.
Los puertos privados comenzaron a protestar por los privilegios que poseía EMPORCHI, como acceso a créditos con respaldo del Estado, exenciones tributarias y de la exclusividad de EMPORCHI de participar en los lineamientos de las políticas portuarias y los marcos normativos, todo lo anterior, hizo necesario efectuar una nueva modernización al sistema portuario chileno, la cual se materializó con la promulgación de la Ley 19.542, que moderniza el sector portuario estatal y corresponde al segundo hito importante en relación a esta materia.
En diciembre de 1997 se promulgó la Ley 19.542 que moderniza el sector portuario estatal, la cual contó en su momento con un amplio apoyo de todos los sectores, que coincidían con la urgencia de descentralizar los puertos (Senarega, 2000). El espíritu de esta ley, fue permitir a los privados administrar, gestionar e invertir en los puertos estatales, a través de un sistema de concesiones portuarias a 20 años ampliable a 30 años, lo que aseguraría la competencia privada en el sector y permitiría un aumento en la eficiencia de las operaciones; para lograrlo, la ley eliminó a la EMPORCHI, creando 10 empresas portuarias estatales, que se regirían por las normas de la ley de Sociedades Anónimas. El control de la gestión de las empresas estaría a cargo del Sistema de Empresas Públicas (SEP) (Dirección de Obras Portuarias, 2005). Las nuevas empresas creadas pasaron a ser personas jurídicas de derecho público, autónomas y descentralizadas, con patrimonio propio y de duración indefinida, se eliminaron los privilegios que tenían comparativamente con los puertos privados, instaurando condiciones de igualdad tributaria, financiera y laboral, lo que permitió que pudieran funcionar como empresas privadas.
La Ley 19.542 introdujo los siguientes cambios:
Al estudiar la evolución del sistema portuario nacional se pueden reconocer, desde el año 1960, dos hitos que impulsaron cambios estructurales en su funcionamiento. La primera transformación llegó de la mano de los cambios introducidos por la modernización portuaria de 1981, y el segundo impulso fue la promulgación de la Ley 19.542 de 1997, que moderniza el sector portuario estatal.
La primera modernización en 1981 marcó un hito en la reestructuración del sistema portuario nacional, estas medidas dieron inicio al cambio desde el sistema monoperador al sistema multioperador. Se puso fin al sistema de control que ejercían los sindicatos a las licencias de los trabajadores portuarios. Se instauró el sistema de tres turnos, lo que aumentó la eficiencia del trabajo portuario y disminución en los tiempos de estadías de las naves en los puertos (Cepal, 1991).
La modernización del año 1981 mantuvo la propiedad de la infraestructura portuaria y la administración de los puertos bajo control de EMPORCHI, sin embargo, la Ley 19.542 permitió a los privados administrar los frentes de atraques, bajo la modalidad de concesión portuaria.
En la figura1 se puede observar el aumento de la carga movilizada por los puertos chilenos, previo y después de las modernizaciones al sistema portuario.
Sólo instaurar el sistema de trabajo por turno y atención de las naves las 24 horas, aumentó la eficiencia de la transferencia de carga, lo que redujo los tiempos de espera de las naves y un mejor aprovechamiento de la infraestructura portuaria. Desde el año 1990 al 2015 se puede observar que el movimiento de carga se triplicó, conforme al crecimiento económico del país, aumentando el tráfico marítimo internacional hacia y desde Chile. La inversión y administración privada en los puertos, ha permitido que éstos sean más competitivos y eficientes, disminuyendo los costos en la cadena del transporte marítimo. Se han invertido sobre 2.500 millones de dólares en infraestructura*, lo que ha permitido destrabar el cuello de botella, en el que el país se encontraba en la década de los ochenta, del siglo XX, y aumentar la capacidad portuaria de Chile.
De las 10 empresas portuarias públicas que existían en la década de 1980, hoy existen 63 puertos en el país. Los puertos en Chile hoy se pueden clasificar en tres categorías: puertos públicos, puertos privados de uso público y puertos privados de uso privado. En los últimos 20 años la capacidad de carga de los puertos chilenos creció a un promedio del 5% anual, y el explosivo aumento de puertos se debe exclusivamente al crecimiento de los privados (Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo2 , 2015), ver figura 2.
El Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo (CNID) elaboró el año 2015 el informe “Logística y puertos: una plataforma estratégica de desarrollo para Chile”, en el cual identifica tres desafíos importantes para los puertos mirando el 2030, desafíos que sin duda deben ser considerados en la elaboración de la futura Política Oceánica de Chile. El primer desafío es el aumento sostenido del tamaño de los buques portacontenedores, este desafío debe considerar un incremento importante en las capacidades de los puertos, adaptando a los servicios públicos y privados asociados, deberán aumentar su capacidad logística de acceso vial o ferroviario y ampliar las zonas colindantes de actividad. (Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo, 2015). Los buques con mayor capacidad no sólo necesitan muelles más largos, grúas más tecnificadas, conexiones para contenedores refrigerados y patios de acopio, también hay requerimientos de calado, lo que ha obligado a los puertos a realizar altas inversiones en dragados, para permitir que las naves puedan llegar con sus máximas capacidades (Camport, 2016). El segundo desafío aborda el inconveniente que Chile tiene escasez de bahías aptas para el desarrollo de puertos, ante esto se debe optimizar el uso de bahías abrigadas, asegurando la creación de reservas estratégicas de borde costero regionales y nacionales, para cautelar una proyección estratégica de desarrollo portuario (Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo, 2015). Considerando el rápido aumento de los puertos privados en el país los últimos años, el tercer desafío apunta a avanzar en una política pública que hoy se encuentra centrada en los puertos estatales, a una que considere el conjunto de todos los puertos. Se debe converger a un equilibrio regulatorio entre los concesionarios portuarios privados y los que licitan los puertos estatales, con el propósito que se asegure un acceso público y equitativo a la infraestructura portuaria, con tarifas no discriminatorias y evitando el arbitraje regulatorio (Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo, 2015)
Lineamientos de una Política Oceánica Nacional, en el ámbito del desarrollo de los puertos
Se categorizarán los lineamientos necesarios de una Política Oceánica Nacional, en torno al desarrollo portuario en los siguientes:
Para mejorar y disminuir brechas que afecten la eficiencia portuaria del país, la futura PON debiera contener los siguientes lineamientos específicos:
Este articulo forma parte del Proyecto Internacional: Integración, gobernanza y modelo de explotación en el Triángulo de...
La autoridad marítima en cumplimiento de su función policial y como organismo auxiliar del Ministerio Público ha llevado a cabo diversas investigaciones con el fin de desarticular organizaciones criminales dedicadas principalmente al tráfico de drogas por vía marítima o a la perpetración de otros delitos que atentan contra la propiedad, logrando en los últimos 10 años la incautación de más de 4.357 kg de sustancias ilícitas, además bandas dedicadas a otros delitos como el robo con fuerza a bordo de naves de pesca, hurto de recursos hidrobiológicos en áreas de manejo o desde centros de cultivos en la zona sur del país, operaciones policiales que deben ser ejecutadas con total apego a la legislación vigente y que dada su complejidad, requieren una vasta preparación profesional del personal que las ejecuta.
El presente texto tiene como objetivo contextualizar el impacto de los mega barcos que operan las navieras en la actualidad y cómo estos afectan en su estructura de costos, operaciones y en las instalaciones portuarias en el mundo, sobre la base del análisis de la ciencia económica al concepto de economías de escala y su importancia en la competitividad de las industrias.
En la actualidad la autoridad marítima nacional, la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR), celebra su aniversario cada 30 de agosto, fecha de promulgación de la ley que fijó el territorio marítimo de la República, con 11 gobernaciones marítimas dependientes del Comandante General de Marina, en 1848. Sin embargo, hechos anteriores indican que la autoridad marítima siempre fue parte de la República.
Pregunta recurrente en nuestro ámbito marítimo, de transversal apoyo o rechazo y de antiguas aspiraciones, como aquella ...
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Año CXXXIX, Volumen 142, Número 1002
Septiembre - Octubre 2024
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