1 LA RESPO NSABILIDAD DE PROTEGER M. Francisca Möller Undurraga * Introducción. l tem a d e la interven ción m ilitar continú a es tando en el centro del deb ate, tan to en al ám bito jurídico como en el político y d iplom ático. Has ta h ace po cos años, y con cr etam ente después de lo ocurrido en Ko sovo, se centr aba en la discus ión respecto de la legitim idad de la interven ción en aqu ello s caso s en qu e s e produ cen grav es amen azas a un a pob lación den tro d e un Estado. Ese tem a en par ticu lar ha adqu irido especial r elev ancia en torno a la discus ión sobre la legitim idad qu e r evistió la res is tencia a au torizar el uso de la fuer za en con tr a de Irak, s egún lo propiciaban los gobiernos d e los Es tados Unidos de Nor t eam éri c a y el Re ino Un ido, por no haber cum plido con l as r eso luc iones d el Consejo de Seguridad que lo obligaban a desarmarse. Sin pretender en ningún caso agotar la discusión sobre un tema que sigue manteniendo hoy día plena vigencia, quer emos ahond ar en él, p ero desde una nu eva p ersp ectiva, “La responsabilidad para proteger”. Tal como expres a Adam Rober ts, 1 con poster iorid ad a la Gu erra Fría y hoy esp ecialm ente a raíz de la Guerra de Irak, ha surgido nuevamente, con gran regularidad y urgencia, la antigua pregunta sobre la jus tificación d e la interv ención militar. Se ha tr atado de dar distin tas r espues tas a d icha interrogante en los últimos años y las justificaciones que se han dado desde 1990 van desde asegurar la im plemen tación del desarm e, actuar contr a am en azas em er gentes, frus tr ar activid ades de terroris tas o de tirano s, as istir en la entrega de ayud a hum anitaria, detener gu erras civiles y pro teger a poblaciones vulnerables. Todas ellas reflejan en definitiva una idea central: en un mundo supuestamente regido por ciertos valores, principios y procedim ientos, en materia de derechos humanos y en muchos otros campos, exis te un a obligación d e actuar cu ando estos valor es están d ir ecta y grav em ente en juego. 2 Un a de estas respu estas es la que pr etendem os com en tar, la con tenid a en el Informe de la Comisión Int ernacional de Intervención y Soberanía de los Estados. Ella plantea la discusión de una forma distinta y moderna, pues tom a en cuenta los cambios que se han producido en el mundo en las últimas décadas, especialmente el término de la Guerra Fría, la globalización, la transformación de los conflicto s, la ap ar ición d e nu evos actores en la escen a internacion al, la evo lución d el Der echo Internacional y la aparición de nuevos conceptos, como la Seguridad Humana y la evolución exper imentada en lo s conceptos clásicos d e soberan ía, segur idad e intervención. Trata de r esolver el tema a partir de la responsabilid ad fundam ental d el Es tado sober ano de resp etar la d ignidad y derechos fundamen ta l es d e toda su pob lac ión, de d ar s egurid ad y b ienes tar a su pu eb lo y la respons abi l idad subsidiaria de la comunidad internacional, cuando el estado no puede cumplir con dicha obligación, ya sea porque no puede o no quiere hacerlo. Com isión Internac iona l so bre Intervenc ión y Sobe ranía de lo s Estado s. 3 En el año 2000, el Gobierno de Canadá junto a un grupo importante de fundaciones, crea La Comisión Int ernacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (CIISE), que se abocaría al es tudio d e las div ers as cues tion es d e tipo jurídico, moral, op eracional y político incluidas en el deb ate. Recab aría en todo el mundo la m ayor variedad posible de opiniones y prepararía un informe que ayudaría al Secretario General y a las demás partes interesadas a encontrar nuevos puntos de coinciden cia sobre el tem a. El informe de la Comisión fue aprobado unánimemente por los doce miembros. Su tema central fue “La responsabilidad de prot eger”, qu e al d ecir d e la prop ia Com isión en su inform e s e bas a en “… la idea de que los Estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a sus propios ciudadanos de las catástrofes que pued en evitar se -d e los ases inatos mas ivos, las violaciones sistemát icas y la inanición- pero que si no quieren o no pueden hacerlo, esa responsabilidad debe ser asumida por la E 2 comunidad de Estados”. Más ad elan te agr ega el Inform e que “el texto cons ensuado refl eja verdaderamente las opiniones compartidas por todos los miembros de la Comisión sobre lo que sería factible desde un punto de vista político en el mundo de hoy. No queremos que se repitan situaciones como la de Ruanda y creemos que la mejor manera de evitarlo es aprobando las propuestas contenidas en nuestro info rm e. Estamo s convencidos de que es funda mental que progres e el cons enso internacional y sabemos que ello no será posible si antes no alcanzamos un consenso entre nosotros. Esperamos que lo que hemos conseguido pueda encontrar reflejo en toda la comunidad internacional”. La Comisión reconoce que las condiciones en que se ejerce la soberanía y se lleva a cabo la intervención, han variado sustancialm ente desde 1945; han surgido nuevos Estados que aún no se conso lid an to talm en te; ha evolu cion ado el Der echo In tern acional y ello ha tr aído como con secu encia la res tricción cons ider able de la lib ertad de acción de los Estados. Ello se cons tata especialm en te en relación a la pro tección de los d erechos humanos que han ido cr eando nu ev as exigencias a lo s Estados con respecto a sus habitantes. Hay nuevos actores internacionales que desempeñan un papel que anter iorm en te er a pr ivativo de los Es tado s. S in p erju icio de lo anter ior, recono ce que el Estado s igue siendo el actor prin cipal y qu e los Es tados efectivo s y legítimos son los que m ejor aprovechan los efectos de la globalización y son, probablemente, los que más respetan los derechos humanos y que, en materia de seguridad, será más fácil construir un sistem a internacional coherente y pacífico mediante su cooperación. Sostiene la Comisión que el concepto de soberanía en el Tratado de Westfalia representa la identidad jurídica de un Estado dentro del Derecho Internacional y que este concepto aporta orden, es tab ilid ad y pred ecibilid ad a las r elaciones intern acionales, pues lo s Es tados s e consid eran iguales. En el plano interno, la soberanía es la capacidad de tomar decisiones imperativas respecto de la población y los recursos que se encuentran dentro del territorio de un Estado. Ella no es absoluta, sino que está limitada y regulada internamente por las disposiciones constitucionales relativas a la separación de poderes. La soberanía de los Estados conlleva la obligación de respetar la soberanía de otros Estados. Todo Estado soberano está capacitado por el derecho internacional para ejercer una jurisdicción exclusiva y total dentro de sus fronteras territoriales y los demás Estados tienen el deber de no intervenir en los asuntos internos de otro Estado soberano. Si no cumplen con ese deber, el Estado afectado tendrá a su vez derecho a defender su integridad territorial y su independencia política…Se destaca el hecho de que, a pesar de las continuas infracciones al principio de no intervención ocurridas durante el siglo XX, estas intervenciones no provocaron la supresión de la norma. El inform e cons ider a qu e Naciones Un idas es el prin cip al es cen ario en el cual el princip io d e soberanía estatal debe protegerse. Sin embargo, reconoce que debido a los cambios ocurridos en los conflicto s, los cuales de ser fund am en talm ente en tre es tado s, han pasado a s er en su mayor ía intraestatales, y a la cantidad de víctimas civiles en dichos conflictos, Naciones Unidas ha tenido dificultades para conciliar sus principios fundacionales relativos a la soberanía de los Estados miembros y el consiguiente mandato básico de mant ener la paz y la seguridad internacionales (“preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”) con la misión fundamental de promover los intereses y el bienestar de la población de esos Estados (“Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas”). Los derechos humanos, la seguridad humana y la nueva práct ica. La Comisión concluye que la adopción de nuevas norm as de conducta estatal respecto de la protección y promoción internacional de los derechos humanos ha sido uno de los grandes logros conseguidos tras el fin de la Segunda Guerra Mundial. Poco a poco se ha ido produciendo una transición paralela de la cultura de la impunidad soberana a una cultura de rendición de cuentas en el 3 plano nacional e internacional, y que cada día se está más cerca de la existencia de una justicia universal, es decir, sin fronteras, pero que en todo caso la clave de la observancia efectiva de los derechos humanos, sigue siendo como siempre, la práct ica y la legislación nacional: la defensa del estado de derecho corresponde en primer lugar a los sist emas judiciales de los estados soberanos que han de ser independientes y profesionales y disponer de los recursos adecuados. Sólo cuando los sistemas nacionales de justicia no puedan o no quieran entender en crímenes de l esa humanidad, entrarán en juego la jurisdicción universal u otras alternat ivas int ernacional es. Con respecto a la seguridad, constata que el concepto se ha ampliado desde la época en que se firmó la Carta d e las Nacion es Un idas, de tal man er a qu e no só lo d ebe con sider ar la s eguridad es tatal, sino que también la de las personas. Reconoce la existencia e importancia del concepto de segu ridad humana que comprende la seguridad de las personas, su seguridad física, su bienestar económico y social. Asim ism o, le da esp ecial im por tan cia al r esp eto de los der echos hum ano s y liber tades fundamen tales como a su protección, tanto en el ám bito nacional com o internacion al. El cr eciente reconocimiento mundial de que el concepto de seguridad debe considerar a las personas además del Estado, fue una importante evolución del pensamiento internacional que se produjo en el decenio pasado. Recuerda que el propio Kofi Annan pone la cuestión de la seguridad humana en el debate internacional, en su declaración ante la Asamblea General (54° período de sesiones) al dejar clara su inten ción de analizar “las perspect ivas de la seguridad del ser humano y la intervención en el próximo siglo”. La responsabilidad de proteger. Reconoce la Com isión que no hay motivos suficientes para afirmar que haya surgido un nuevo principio en el derecho consuetudinario internacional, pero que, por una parte, la práctica cada vez más frecuente de los estados y las organizaciones regionales, así como los precedentes sentados por el Consejo de Seguridad, sugieren que está apareciendo un principio rector, que en su opinión podría denominarse la responsabilidad de proteger. Este nuevo principio consiste en que la intervención con fines de protección humana, incluida la intervención militar en casos extremos, es admisible cuando la población civil est é sufriendo o corre un peligro inminent e de sufrir graves daños y el estado correspondient e no pueda o no quiera at ajarlos, o s ea él mi smo es el responsabl e. El surgimiento de este nuevo principio rector, de acuerdo a la Comisión, en cuentra su justificación en div ers as fuen tes juríd icas, que v an desd e princip ios básicos del Derecho Natural, las dispos icion es de la propia Carta de la O NU relativ as a los der echos humanos, la Declaración Univ ers al d e los Derechos Hum ano s, la Conv ención con tra el Genocidio, los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977 y el Estatuto de la Corte Penal Internacional, entre otros. Cons idera qu e, la actitud claramente contraria a la intervención militar de la Carta de las Naciones Unidas no puede considerarse en términos absolutos cuando haya que emprender una acción decisiva por mot ivos de protección humana. S i s e tienen en cu enta la in terpretación de la práctica de los Estados, las actuaciones del Consejo de Seguridad, en el último tiempo, especialmente en Somalia, la in tervención en Sierr a Leon a y Liberia, la actuación d e la OTAN en Kosovo y la evolu ción exper imentada por el Der echo In tern acion al Consu etud inario, el gr ado de legitim idad de la intervención va a depender de factores como el propósito, los medios, el agotamiento de otras vías de reparación de agravios, la proporción entre la reacción y la provocación inicial y el organismo que concede la autor ización. Agrega que, si bien es cierto es tos tem as s eguirán en el deb ate, por el momento baste con señalar que existe un amplio y creciente corpus de l egislación y práctica que apoya la noción de que la comunidad general de Estados tiene la responsabilidad de proteger tanto a 4 sus propios ciudadanos como a los de otros estados, independientemente de la forma en que se ejerza dicha responsabilidad. Ahora bien, este nuevo concepto que propone la Comisión supone necesariamente un cambio de persp ectiva en el anális is d e los problemas. Implica su evalu ación d esd e el pun to de v is ta d e los que piden o necesitan apoyo y no de los que consideran la posibilidad de intervenir. Centra la acción en el deber de proteger a las comunidades de los asesinatos masivos, a las mujeres de las violaciones sistemáticas y a los niños del hambre. Asimismo, reitera que la responsabilidad primordial en esta m ateria recae en el Estado y qu e si él no puede o no quier e cumplirla, o si el mismo es el culp able, incum birá a la comunid ad internacion al actuar en su lugar. Así la responsabilidad de prot eger es más bien un concepto que sirve para salvar la diferencia entre intervención y soberanía, mientras que la expresión “d erecho o deber de inter venir” tiene intrín secam ente un matiz más claro de con fronta ción. Por últim o, la responsabilidad de pro teger comprend e ad em ás la responsabilidad de prevenir y l a d e reconstruir. Acontecimientos posteriores al 11 de Septiembre de 2001. A partir de la publicación de la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos, en septi embre de 2002, e l Pre sid ente Bu sh h a el evado a l a ca t egoría d e doc trin a of ic ial de los Est ados Unidos, la acción militar anticipada contra Estados deshonestos (rogue states) y grupos terroristas. Establece claramente que defiende la teoría de anticipación. Ello fue recibido con temor y preocupación especialm ente por sus aliados europeos. Se preguntaban si la acción unilateral y anticipada (pre-emtiva) de Estados Unidos podría erosionar las normas internacionales sobre el uso de la fu erza. 4 La adm inistr ac ión Bush s eña l aba, enton c es, que s iem pre hab ía e xi st ido en l a pol íti ca norteamericana la posibilidad de la acción militar anticipada y que, a raíz de los ataques del 11 de septiembre, esta posibilidad había adquirido una m ayor relevancia. Desde el comienzo de su gobierno, Bush ya pon ía en gu ard ia r esp ecto de la am enaza que signif icab a el esfuer zo de cier tos estados por desarrol l ar arma s de d es tru cc ión m as iva. No obs t ant e, e l do cumen to no er a muy cl aro y ll amaba a confus ión, por cu an to a lo que realm ente s e r efer ía no era a la posib ilid ad d e ataqu es anticip ados sino que de ataques preventivos. Un a nueva campaña contra Irak correspondería más a una actuación “preventiva” que a una guerra de anticipación. 5 A pesar de que los ataques del 11 de septiembre no alteraron la estructura de las relaciones intern acionales, se inicia una nu eva era sobr e la vulnerab ilidad de Estados Unido s. S e centr a la atención en cóm o capturar y castigar a los terroris tas, cóm o def ender se d e ellos y de los estados qu e lo apoyan y, de cómo justificar la realización de ataques preventivos contra los países que supuestamente están adquiriendo irresponsablemente armas de destrucción masiva. 6 Bush com ien za a vincu lar la proliferación de armas de destrucción masiva y el terrorismo, señalando que los Estados deshonestos son claramente la mejor fuente de aprovisionamiento de armas nucleares, quím icas y biológicas para los terror is tas. Pos teriormente, en en ero de 2002, ins iste en la necesid ad de acciones militar es anticipad as, iden tificando a Irak, Corea del Norte e Irán como el “eje del mal”. 7 Se alzaron d iver sas críticas a esta nuev a doctr ina nor teamer ican a, a pesar de que una acción m ilitar d e este tipo con tra un grupo terroris ta com o Al Q aed a fu e consider ada por mu chos com o legítima, por tratarse de un peligro real. Sin embargo, no tiene el mismo apoyo ante la posibilidad del uso de la fuerza en contra de un Estado para prevenir la proliferación de arm as de destrucción masiva, cuando no se ha demostrado fehacientemente que se trata de una amenaza inminente y actual, aún cuando sea cons ider ado com o uno de los p aíses del eje del mal. La ap licación d el uso d e la fu er za en form a preven tiv a, af ecta indud ab lem ente las normas intern acionales v igentes sobr e la m ater ia. La posib ilid ad del u so de la fu erza en form a prev entiv a no es acep tada, en gen eral, por la comun idad in tern acional, sólo se acepta por alguno s tr atad is tas, el ataque 5 anticipado cuando es tam os fren te a un a amenaza de ataque arm ado ins tan táneo, irres istib le, que no permite la opción de otros m edios y no deja momento alguno para la deliberación, requisitos que no se cumplen en el caso d e un ataqu e preven tivo. Sin perjuicio de lo anterior, hay autores que consideran que la magnitud de ciertas amenazas, como el terrorismo, el uso de arm as de d es trucción m asiv a o una limpieza étn ica bru tal, son argumentos poderosos como para revisar profundamente las inhibiciones en contra del uso de la fuerza m ilitar d e naturaleza pr even tiva o preem tiv a. Habría entonces, hoy día, un deb ate sobre el im per ativo ético y la legitim idad política aso ciad a al uso selectivo d e una acción militar preem tiv a o an ticip ada. Estim an que bajo el Derecho internacional ello es a lo menos dudoso, pero que en atención a los cambios que se han producido en la seguridad contemporánea, estas afirmaciones deben someterse a un riguroso escrutinio. 8 El filósofo Michael Walzer argumenta que: …some previously taboo activities, such assassinations of individual leaders, are not inherently immoral; the morality of military action, he argu es, derives fro m finding legitimate targ ets and pr eventing the killing o f large numbers of innocent people. 9 La crisis de Irak puso nuevamente en el tapete, el rol del Consejo de Seguridad y su incapacidad de lo grar acu erdo par a hacer cumplir sus reso lu ciones. 10 Hay, en esta materia, responsabilidad de todos los m iem bros de dicho Con sejo que no han s ido capaces de presen tar reso lucion es claras y precisas, que estab lezcan procedim ien tos y plazo s factibles d e cumplir, traspas ando a los m iem bros no permanentes, el peso de dicha responsabilidad, tal como lo expresó nuestro embajador. 11 El debate a fondo del tema del uso de la fuerza en el seno del Consejo de Seguridad y de la interpretación de las principales normas relativas a la materia, tanto en la Carta de la ONU así como su desarrollo posterior está pendiente y es urgente de realizar, independiente de lo que ocurrió en el caso de Irak. De lo contrario, existirá el riesgo de que en el futuro, sea Estados Unidos u otra potencia, se sienta am enazada y esté dispues ta a actuar en form a unilateral, aún en form a pr even tiva, al m ar gen d el sis tem a in ternacional. Ha qued ado en evid encia la neces idad de rees tructur ar el s is tem a in tern acion al y anal i zar el ro l fu turo de Na c ione s Unida s y de l Conse jo de Se gur idad. Si s e pretende manten er la Or gan ización de Naciones Unidas, d ebe do tár sela de las herram ien tas que le p ermi tan cum plir con su func ión prim ordia l de man ten er l a paz y s e gur idad intern acional, en forma opor tuna y ef icaz. Ello por ahora no ocurre, puesto que con seguir el cons enso entre las cin co grand es potencias con der echo a v eto en el Cons ejo de Segur id ad s iempre ha sido, sino imposible, muy difícil de lograr. La solución, a nuestro modo de ver, pasa obligatoriamente por la m odificación de la estru ctura d el Cons ejo de Segurid ad, de man er a que s ea m ás repr esentativa de la comunid ad de n a cion es. Por último, tal como lo han expresado diversos analistas internacionales, hoy día, la opinión del ciudadano común, o como algunos la llaman, la opinión pública mundial, tiene un enorme poder en un m undo globalizado. Es e p eso afecta a las decis iones de lo s es tado s dem o crático s, as í com o de los distintos actores internacionales, puesto que deben actuar en forma responsable y, rendir cuenta, no sólo h acia el inter ior de sus prop ios es tado s, s ino que también an te tod a la comunid ad in ternacional. Conc lusión. El mérito de la Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía, ha sido precisamente tratar de resolver el problema que se viene debatiendo desde hace años sobre la le gi tim idad d el d er echo /deber d e in t erven c ión. Su pl ant e ami ento re coge los profundos cam bios qu e se han producido en el sistem a internacional, en las últimas décadas como ser el término de la Guerra Fría, las transformaciones ocurridas en los conflictos y la importancia que hoy día tiene en el concierto internacional el surgimiento de nuevos actores internacionales. 6 La Comis ión traslad a el centro del deb ate a lo qu e ella llam a la responsabilidad de prot eger como responsabilidad primordial de los Estados y subsidiaria de la comunidad internacional. Si el Estado falla, la comunidad internacional, a través de las Naciones Unidas, puede tom ar medidas políticas, económ icas, entr e otr as, y excep cionalm en te, acciones militares. Supon e necesar iam en te un cambio de perspectiva en el análisis de los problemas. Implica su evaluación desde el punto de vista de los que piden o necesitan apoyo y no de los que consideran la posibilidad de intervenir. Los acon tecimien tos produ cidos en el ú ltim o tiem po: los ataques del 11 de sep tiem bre de 2001 en Estados Unidos; la guerra contra el terrorismo iniciada por la administración Bush; la nueva es trategia norteam ericana con resp ecto al uso de la fuer za en forma preven tiva, como instrum ento contr a la pro lifer ación d e armas de d estru cción m asiva; la guerra d e Ir ak y el deb ate en el s eno d el Cons ejo d e S egurid ad d e Naciones Un idas, nos m ues tran qu e el sistema in ternacional y esp ecialm en te la Organización de Naciones Unidas están en crisis. En ú ltima ins tancia, los hecho s ocurridos r ecientemen te, dejan en ev id encia qu e en un m undo globalizado, la opinión del ciudadano común, es decir, la opinión pública mundial, tiene un enorme poder y ese p eso afecta a las decisiones d e todos, s ean estados pod erosos, organ izaciones internacionales o simplemente personas comunes. Esta nueva realidad exige a los gobernantes actuar con responsabilidad, puesto que deben rendir cuenta, no sólo frente a quienes los han elegido, sino que tamb ién ante el resto de la comunid ad internacional. * * * * Abogada, profesora de Derecho Internacional, Academia de Guerra Naval e investigadora del Centro de Estud ios Estr atégico s de la Arm ada. 1. Profesor d e Relacion es In ternacionales d e la Un iver sid ad d e O xford. 2. Roberts Adam, Review Essays, The Price of Protection . 3. El Inform e de la Comisión se puede consultar en el sitio web www.iciss-ciise.gc.ca. 4. Robert S. Lethal, “The new calculus of pre-emtion”, Survival, vol. 44, Nº 4, Winter 2002-03,pp 53- 80. 5. Dana H. Allin, “el d ebate sobr e la interven ción ”. La gestión de cr isis, Revista d e la OT AN, número actual invierno 2002, www.nato.int/docu 6. Gareth Evans, “La responsabilidad de proteger”. La gestión de crisis, revista de la OTAN, número actual, invierno 2002. Gareth Evans, fue co-presidente de la Comisión Internacional sobre Intervención y Sob er anía. 7. En la Confer encia d e pr ens a del día 7 d e m arzo recién pasado, el presidente Bush d ice: “The attacks of September the 11 th, 2001, show what the enemies of América did with four airplanes. We will not wait to see what terrorists or terrorist states could do with weapons of mass destruct ion. We are determined to confront threats where they arise. I will not leave the American People at the mercy of the Iraqi dictator and his weapons.” “…Iraq is a part of the war on terror. Iraq is a country that has got terrorist ties, it’s a country with wealth, it’s a country that trains terrorist, a country that could arm terrorists…” 8. Ar iel E. Lev ite and Elizabeth Sh erwood-Rand all, “Th e Case for Dis crim inate Force”, Surv ival, vol. 44, N° 4, The International institute for Strategic Studies, p. 90. 9. Ib idem , cita a Mich ael Waltzer, “F irst, define the battlefield”, th e New York Tim es, 21 S eptember 2001, p. 90. 10. Es indud abl e qu e l a f al t a d e con sen so en e l Cons e jo de Se gur id ad, e spe c ia lmen t e d e sus m iem bros perm anentes, con respecto al uso de la fuer za en el caso de Ir ak, cu alquier a sean las m otiv aciones 7 morales, jurídicas o políticas que sus miembros hayan tenido, han tensionado enormemente al sistema intern acional. 11. Intervención del Embajador chileno ante el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, marzo 2003.