“Estamos tratando con un estado ... que socava toda la arquitectura de la seguridad global ... Si esto continúa, el final será que cada Estado dependerá únicamente del poder de las armas para garantizar su seguridad, no del derecho internacional, no de las instituciones internacionales. Entonces, las NACIONES UNIDAS pueden simplemente disolverse”. (Volodymyr Zelenskyy , 2022)

“Un miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas invadió a su vecino, intentó borrar un estado soberano del mapa. Rusia ha violado descaradamente los principios básicos de la Carta de las Naciones Unidas, no más importante que la clara prohibición de que los países tomen el territorio de su vecino por la fuerza” (Biden, 2022).

La guerra, esa cruel bestia que anhelamos erradicar

Hace algún tiempo conversaba con un oficial de la Real Armada Británica sobre Europa y, en forma distendida, él me comentaba las dificultades que para el Reino Unido significaban algunos aspectos de la Unión Europea. Siguiendo el tono de humor le señalé que “hace no tantos años el pasatiempo favorito de los europeos era matarse unos a otros”. Para mi sorpresa, la reacción de este oficial fue dramática, su cara cambió y mirándome fijamente con los ojos bien abiertos y apuntándome con su índice me dijo “pero eso no ocurrirá nunca más”. Comprendí entonces lo torpe de mi observación y la enorme diferencia de perspectiva que yo, como habitante de una nación que ha vivido más de 130 años de paz, tenía respecto del fenómeno de la guerra y la violencia entre Estados. Probablemente todos o la mayoría de los europeos con más de tres generaciones en ese continente han experimentado por línea familiar directa las consecuencias del conflicto. Para muchos, sus padres o abuelos pelearon o murieron en la guerra, sus propiedades fueron afectadas o destruidas y sus antepasados debieron soportar largos años de escasez. Para mí, todo eso no es parte de las narraciones familiares y ese conocimiento sólo me llega por libros de historia o recreaciones cinematográficas.

Esta experiencia me hizo comprender mejor las motivaciones de quienes redactaron y aprobaron la Carta de Naciones Unidas, potente instrumento concebido cuando persistía la lucha en Oriente y los cañones aún no se enfriaban en el teatro europeo, marcando un orden mundial que todavía regula o pretende regular la convivencia entre naciones de esta comunidad global. Sin embargo, a los ojos de quienes nacieron en un mundo globalizado e hiperconectado, la Carta parece anacrónica y reflejo de una distribución de poder difícil de justificar, por lo que la palabra “reformas” aparece con mayor frecuencia cuando se googlea “Consejo de Seguridad”.

Frente a esta realidad debemos preguntarnos: ¿Cumple Naciones Unidas su propósito fundacional, tan dramáticamente expresado en la frase “salvar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”? Los acontecimientos de violencia en lo que va de este siglo parecerán indicarnos una respuesta negativa. Hoy, el conflicto Ucrania-Federación de Rusia afecta directamente a Occidente, eje del orden mundial, lo que multiplica la incertidumbre respecto de la viabilidad de ese orden. Esta guerra nos regresa a la brutalidad de la violencia “civilizada”, esa que nace de Estados legítimamente constituidos, legalmente organizados, correctos miembros de organizaciones internacionales, intentando justificar sus acciones con argumentos ajustados a las reglas del sistema internacional. La violencia así demostrada parece aún más sin sentido y desesperanzadora. A esto se suma la incapacidad de los regímenes de seguridad internacionales para contener los hechos en Medio Oriente, que enfrenta a un Estado contra un no-Estado y cuyas raíces milenarias no justifican la falta de humanidad.

Es el momento para cambios

Cuando pensábamos que la guerra interestatal no volvería a verse, como lo advirtió con frialdad y convicción ese oficial de la Real Armada el año 2012, la invasión de la Federación de Rusia amenaza con extenderse por Europa. Minar las bases de un sistema internacional basado en reglas puede incentivar otras aventuras reivindicatorias con nefastas consecuencias, lo que ya se observa en el deterioro del statu quo en el Estrecho de Taiwán.

La guerra en Europa ha activado respuestas unilaterales y multilaterales que no han sido efectivas para disuadir al agresor. Los embargos comerciales, aislamiento político y social, condenas y exhortaciones han tenido nulo efecto en moderar o detener la violencia. Peor aún, el Consejo de Seguridad se anula por sus propias características. Rusia como miembro permanente veta toda posibilidad de acción del único organismo global llamado a evitar “el flagelo de la guerra”, confirmando las aprehensiones que muchas potencias medianas y menores plantearon en la Conferencia de San Francisco hace 78 años y que hoy abogan por introducir cambios que mejoren su representatividad, legitimidad y eficacia.

La falta de cambios en el CSNU puede llevar a que el rol de preservar la paz pase a organizaciones regionales, debilitando la capacidad de las N.U. para coordinar y consensuar el uso de la fuerza para imponer las reglas que la comunidad internacional se ha dado. Así lo plantea la Oficina Exterior del gobierno alemán en su página web: “En ausencia de una reforma del Consejo de Seguridad, existe el peligro de que los procesos de adopción de decisiones se trasladen a otros foros. Este tipo de competencia no beneficia a nadie”. (Federal Foreign Office, Germany, 2022).

Reformar, una necesidad

Entes de plantear una propuesta de reformas, veamos qué es lo que se debe o se propone reformar.

Según Richard Butler (Butler, 2012), son tres aspectos principales que reformar:

1.    La composición del Consejo y cómo deben ser elegidos sus miembros.

2.    La metodología para la toma de decisiones del Consejo, incluyendo si debe existir o no el veto.

3.    El rol del Consejo y su responsabilidad en el mantenimiento de la Paz y Seguridad.

Sobre los dos primeros puntos hay clara coincidencia en todos los críticos y parecerían ser el foco de los problemas de representatividad y legitimidad del Consejo, así como en la eficacia de sus decisiones. Incorporar más integrantes no parece una tarea sencilla si queremos mejorar la representatividad, por cuanto sumar más asientos es solo una parte del problema, también debemos cambiar la metodología para su elección, permanencia y poderes. Central para lograr mayor legitimidad y eficacia en el Consejo está la metodología para la toma de decisiones, por cuanto necesariamente alterará el valor del veto, tal vez lo de más difícil solución.

Nuevos integrantes ¿Quiénes?

La composición del CSNU, en cuanto a miembros permanentes y no permanentes, es frecuentemente cuestionada afectando su representatividad. Sin embargo, lograr consenso sobre cuáles deberían ser los criterios para elegir a los miembros es una tarea complicada. Las rivalidades regionales complejizan la selección y, por otro lado, las crisis económicas y sanitarias de los últimos tiempos han dejado al descubierto la fragilidad de la vocación internacional de algunos de los candidatos para ocuparse “permanentemente” de los asuntos de seguridad del planeta. Así, la discusión sobre qué propiedades deben tener los postulantes a participar de la mesa de grandes decisiones es parte del debate sobre reformas, así como cuáles serán sus atribuciones.

Un importante criterio que ha sido esgrimido por todos los grupos pro-reforma y que se relaciona directamente con la representatividad del CSNU es la distribución regional de sus miembros. La actual distribución de asientos permanentes y no permanentes no refleja una equidad geográfica, cultural o demográfica. En efecto, en la siguiente tabla se puede apreciar la distribución comparada en estos aspectos, conforme a los grupos regionales que las N.U. se han dado (Naciones Unidas, 2022):

Toma de decisiones

Fuertes críticas al Consejo surgen de la diferencia de criterio con que ha actuado, no siempre respetando el principio de Seguridad Colectiva que inspira a la Carta, sino dejando ver con mayor o menor evidencia los intereses individuales de sus integrantes. Así, la injerencia sobre la aprobación o no de una resolución no la afecta el Veto, sino la influencia o presión de los grandes poderes sobre los demás votantes, lo que en ocasiones se ha hecho sin mayor sutileza.

Un punto central en la discusión sobre reformas ha sido si debe o no haber veto, bajo qué circunstancias este puede ejercerse, si debe limitarse o ampliarse a más miembros. Sin embargo, las propuestas de reformas que abordan este aspecto son escasas y poco creativas.

La guerra en Ucrania, se confirman los temores. La Resolución 377 (A) de 1950

La invasión de Rusia -miembro del P5-² sobre Ucrania y la reacción de la comunidad internacional parecen confirmar los temores que ya aparecieron en la Conferencia de San Francisco: si un miembro del P5 está directamente involucrado en una disputa o conflicto, ejercerá su poder de veto para anular las medidas que el Consejo pueda disponer para restablecer la paz.

Sorprendentemente, la Organización tomó conciencia de esta falencia ya en el año 1950 a raíz del conflicto en la península coreana, para lo cual la Asamblea General emitió la Resolución 377 (A), aprobada el 3 de noviembre de ese año. Esta resolución creó la figura de las Sesiones Especiales de Emergencia, las que pueden facultar a la Asamblea General para adoptar medidas en caso de una amenaza para la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, donde el CSNU se vea bloqueado debido al voto negativo de uno de sus miembros permanentes. Así, la Asamblea pude examinar inmediatamente el asunto, emitiendo recomendaciones apropiadas a los miembros de la Naciones Unidas para adoptar medidas colectivas, incluido el uso de la fuerza armada. Esta facultad de la Asamblea General no puede ser bloqueado por el veto, por cuanto se le considera “una cuestión de procedimiento”, lo que requiere 9 votos cualquiera del Consejo.

La resolución 377 (A) ha sido invocada 13 veces, 8 de ellas por la Asamblea General y 5 por el CSNU, pero solo en una ocasión, en el año 1956, consideró el uso de fuerza armada. Desde entonces solo ha emitido resoluciones deplorando, exhortando o exigiendo a las partes. En la 11ª Sesión Especial de Emergencia, citada por resolución del CSNU el 12 de febrero de 2022, con el voto negativo de Rusia, la Asamblea General emitió la Resolución ES-11/1 del 1 de marzo de 2022, aprobada por una abrumadora mayoría de 141 votos a favor, 35 abstenciones y 5 rechazos, la que condenó la acción de Rusia sobre Ucrania en los términos más enérgicos y le exigió el retiro inmediato de las fuerzas invasoras. Sin embargo, pese a las atribuciones que la Resolución 377(A) otorga a la Asamblea General y a los términos en que esta Asamblea se pronunció, su resultado práctico ha sido nulo.

Una propuesta diferente

Vista la actual situación en Europa, existe la tendencia a pensar que el problema radica exclusivamente en la inmovilización que un miembro del P5 puede ocasionar en el Consejo y que esto podría evitarse con medidas tales como darle a la Asamblea General las facultades que originalmente pretendió la Resolución 377 (A); sin embargo, esto le quitaría todo sentido al veto dentro Consejo el que, aunque cuestionado e imperfecto, ha cumplido con su propósito original, esto es, equilibrar el poder entre los grandes actores y evitar el conflicto para el cual se ideó: la tercera guerra mundial.

En cuanto a la distribución de poder y la posibilidad de bloquear las acciones del Consejo, más veto o menos veto parece ser una pregunta central.

Podemos afirmar que un Consejo reducido es menos representativo y uno amplio puede afectar su efectividad al dificultar los acuerdos y el consenso. En cuanto al poder de veto, su uso sin restricciones ha cuestionado su legitimidad, aun cuando le ha otorgado cierta estabilidad al sistema internacional. El dilema está en cómo combinar estos factores para que sea a la vez representativo, legítimo y eficaz, generando mejores condiciones para la paz entre todos los pueblos.

Teniendo a la vista lo propuesto por el autor con anterioridad (Ternicien, 2017, pág. 22 a 27) y aplicándolo a las condiciones de seguridad que actualmente afectan al mundo, se presentan algunas ideas en torno a la composición del Consejo y su mecanismo de acción:

Composición:

1.    Reestructuración de los grupos regionales, considerando no solamente la geografía, sino también aspectos culturales, histórico, religiosos y geopolíticos. Se pretende que esta distribución mejore la representatividad y genere la cantidad de representantes acorde a una adecuada distribución de poder. Se propone preliminarmente una estructura de 6 grupos, a saber:

    a.-    América Latina y el Caribe. (33 Estados);

    b.-    Europa y Otros (todos los Estados europeos, incluyendo a Europa Oriental, más Estados Unidos, Canadá, Georgia, Armenia e Israel. Aproximadamente 55 Estados);

    c.-    África Subsahariana (aproximadamente 30 Estados);

    d.-    África del Norte y Mundo Islámico (incluye a los Estados islámicos o de mayoría musulmana de Asia Occidental y Central. Aproximadamente 30 Estados)

    e.-    Asia del Sur, Oriental y Sudeste Asiático (aproximadamente 20 Estados).

    f. Pacifico (14 Estados).

    Aun cuando esta distribución contiene grandes diferencias en la población de algunos grupos, se encuentra más equilibradas en cuando a cantidad de Estados, mejorando las falencias actuales en subrepresentación de algunas regiones, como Oceanía, y la sobrerrepresentación de otras, como Europa.

    Las cantidades expresadas de Estados en cada grupo se señalan como aproximadas por cuanto requieren de un análisis detallado de los aspectos definidos para su agrupación lo que, por su complejidad, escapa a los límites de esta investigación.

    2. El P5 mantiene sus actuales asientos permanentes. Esto es más una necesidad de orden práctico que funcional, considerando que no habrá cambios en la estructura del Consejo sin la anuencia de sus actuales miembros permanentes. Sin embargo, se proponen cambios en los mecanismos de aplicación del veto como se verá más abajo.

    3. A proposición de los grupos regionales, la Asamblea elegirá dos representantes por región por períodos de dos años no reelegibles al período inmediatamente posterior, y otros dos miembros con un asiento de larga duración de 4 años reelegibles. Esto último con la excepción de la región de Europa y Otros que tendrá a cuatro de los miembros del P5. Los asientos reelegibles les darán representatividad a las potencias de mayor peso geopolítico de cada región, con una permanencia asegurada mientras mantengan su condición de líderes regionales y permitiendo la participación simultanea de rivales geopolíticos, como China y Japón o Brasil y México. Asimismo, los asientos por dos años permitirán la participación rotativa de las potencias menores.

Decisiones:

    1. Para la toma de decisiones, todos los votos tienen igual valor y no existe el derecho a veto unilateral, incluido el P5.

    2. Las decisiones se aprobarán por mayoría simple (50%+1 de los votos). Sin embargo, la región directamente involucrada tendrá un peso mayor en la votación con un mecanismo a determinar. En resoluciones que involucren el uso de la fuerza o enmiendas a la Carta, se requerirá el voto afirmativo de dos tercios del Consejo.

    3. En cuanto al Veto, las resoluciones podrán ser vetadas por el voto negativo de al menos dos miembros permanentes o semi permanentes de distinta región. Con esto, se pretende lograr un mejor consenso, a la vez que evitar el bloqueo en la acción del CSNU por intereses individuales de los Estados. Asimismo, y como plantea Noseel, para mejorar la transparencia y responsabilidad (accountability) en el voto negativo, este debe ser acompañado de una explicación pública y por escrito (Noseel, 2021). No podrán votar los representantes de Estados directamente involucrados en la situación en discusión.

El futuro

El riesgo para la supervivencia de una institución internacional corre de la mano de la solidez del tratado que le dio vida. Como nos plantea Glennon, la violación reiterada de un tratado a lo largo del tiempo y por diversos actores puede llevar a ese tratado al desuso, reduciéndolo a un papel no vinculante. Esta práctica repetitiva generaría costumbre y, con ello, la creación de nueva ley, suplantando las viejas normas de los tratados y haciendo lícito lo que antes era ilegal. Por último, también se puede considerar que la práctica contraria a la letra y espíritu del tratado puede crear un non liquet, generando un estado de confusión tal que las normas jurídicas ya no son claras y no es posible una respuesta autorizada. (Glennon, 2003, pág. 23)

Una institución diseñada para un mundo de 50 Estados claramente enfrenta problemas distintos y más complejos con las actuales 193 naciones. Las reformas están trabadas por privilegios e intereses en competencia y por una irritante falta de imaginación. Las rivalidades geopolíticas dentro de cada región plantean las preguntas “¿quién ocupará los nuevos asientos?”, “¿qué Estados aumentarán su poder y cuales lo cederán?” La propuesta presentada en este documento intenta disminuir esta resistencia, otorgándole a las regiones mayor representatividad y peso en la toma de decisiones, a la vez que distribuye dicho peso dentro de cada región, con un mecanismo que evita lo absoluto de la condición “permanente”, pero otorga la posibilidad de una participación prolongada.

La gravedad de los hechos, frente a una Rusia que elude la letra y espíritu de la carta, produce un daño enorme a un orden internacional basado en reglas, lo que hace necesario tomar rápida acción para prevenir futuros conflictos en un mundo que vivirá crecientes incertidumbres, marcadas por el cambio climático y la creciente competencia por recursos.

Bibliografía

1. Biden, J. (21 de Septiembre de 2022). The Withe House. Obtenido de Remarks by President Biden Before the 77th Session of the United Nations General Assembly: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/09/21/remarks-by-president-biden-before-the-77th-session-of-the-united-nations-general-assembly/
2. Butler, R. (abril de 2012). The Penn State Journal of Law & International Affairs. Obtenido de Reform of the United Nations Security Council: https://elibrary.law.psu.edu/jlia/vol1/iss1/2/
3. Federal Foreign Office, Germany. (21 de julio de 2022). Reform of the United Nations Security Council – questions and answers. Obtenido de https://www.auswaertiges-amt.de/en/aussenpolitik/internationale-organisationen/vereintenationen/reformsr-fragen/231618#:~:text=The%20proposal%20included%20the%20following,American%20and%20Caribbean%20Group%20respectively
4. Glennon, M. J. (Mayo junio de 2003). Why the Security Counsil Failed. Foreing Affairs, 23.
5. Naciones Unidas, Asamblea General. (2 de diciembre de 2004). Quincuagésimo noveno período de sesiones; Seguimiento de los resultados de la Cumbre del Milenio. Recuperado el 13 de julio de 2022, de A/59/565: A/59/565 Asamblea General – ohchr https://www2.ohchr.org › gaA.59.565_Sp.pdf
6. Noseel, S. (18 de Marzo de 2021). The World Still Needs the UN. Recuperado el 27 de julio de 2022, de Foreing Affairs: https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-03-18/world-still-needs-un
7. Ternicien, J. P. (Mayo-Junio de 2017). Consejo de Seguridad: reformar o no reformar, esa no es la cuestión. Revista de Marina(958), 22 a 27.
8.  Volodymyr Zelenskyy . (5 de abril de 2022). President of Ukraine Volodymyr Zelenskyy Official Website. Recuperado el 15 de julio de 2022, de Speech by the President of Ukraine at a meeting of the UN Security Council: https://www.president.gov.ua/en/news/vistup-prezidenta-ukrayini-na-zasidanni-radi-bezpeki-oon-74121.