La industria marítima chilena se enfrenta actualmente a un debate crucial sobre la apertura del cabotaje a naves extranjeras. Desde el año 2021 se encuentra en tramitación un nuevo proyecto de ley que promueve modificaciones a la Ley de Fomento a la Marina Mercante N°3.059 de 1979 y a la Ley de Navegación N°2.222 de 1978, donde se pretende incrementar la competitividad y el tráfico marítimo entre los puertos nacionales (Senado de Chile, Boletín N°14532-15, 2024). Sin embargo, esta propuesta ha generado una fuerte controversia, dividiendo opiniones entre aquellos que ven en esta apertura una oportunidad de modernización y eficiencia, y quienes advierten sobre las potenciales amenazas a la industria naviera nacional bajo una mirada estratégica.

Dada la condición geográfica esencial insular y bioceánica de Chile, con una costa que se extiende por más de 4.300 kilómetros y una extensa red de canales australes, el cabotaje ha sido históricamente vital para la conectividad y el desarrollo económico del país. Desde la época colonial, ha permitido la integración de las distintas zonas costeras, facilitando el transporte de personas y mercancías entre puertos nacionales, contribuyendo significativamente al desarrollo nacional (Véliz, 1961).

En el siglo XX, el Estado de Chile implementó las leyes mencionadas con el objetivo de proteger y promover el cabotaje dentro del país. Estas regulaciones reservaron el transporte marítimo entre puertos chilenos exclusivamente para las naves de bandera nacional, asegurando no solo la soberanía sobre sus rutas marítimas, sino también el desarrollo de una Marina Mercante Nacional robusta y competitiva.

Sin embargo, en las últimas décadas y dado la liberalización del mercado, se ha puesto en tela de juicio la viabilidad de esta restricción. La creciente competencia internacional y el interés por reducir los costos ha llevado a algunos sectores a proponer la apertura total del cabotaje a naves extranjeras.

Los defensores de la apertura argumentan que esta medida fomenta la libre competencia, aumenta la actividad marítima y por ende se reducirían los costos. Según el Fiscal Nacional Económico Jorge Grunberg, “veríamos con muy buenos ojos si se produjera una apertura total del cabotaje” (Grunberg, 2024).

Esta propuesta también enfrenta una fuerte oposición por parte de quienes señalan los riesgos asociados, como la pérdida de empleos, competencia injusta y vulnerabilidad estratégica. Según el senador Alejandro Kusanovic, “abrir el cabotaje no es la solución, la bandera chilena tiene que ser más competitiva” (Kusanovic A., 2022). La discusión sobre la apertura del cabotaje en Chile no es algo nuevo. Esta propuesta se presenta como una solución para fomentar el tráfico marítimo entre los puertos nacionales. Sin embargo, esta medida plantea una serie de consecuencias y desafíos que deben ser analizados detenidamente para así determinar la mejor medida para fomentar el comercio marítimo nacional.

El presente ensayo plantea que la apertura total del cabotaje a naves extranjeras no es la solución adecuada para incentivar el tráfico marítimo entre los puertos nacionales. Lo anterior, fundado en que esta medida genera un impacto negativo para el desarrollo de la Marina Mercante Nacional, presenta falencias estratégicas para la seguridad del país y la experiencia comparada con países marítimos demuestra la conveniencia de mantener la reserva del cabotaje para las naves nacionales.

En primer término la apertura del cabotaje a naves extranjeras genera un impacto negativo para el desarrollo de la Marina Mercante Nacional. La ley de Fomento a la Marina Mercante declara en su artículo 1ro que “la política naviera permanente de Chile es fomentar el desarrollo y favorecer la mantención de su Marina Mercante” (DL N°3059, 1979). En este sentido, permitir la participación de naves extranjeras en el cabotaje chileno contraviene al objetivo principal de esta ley, por cuanto la competencia resulta en condiciones desiguales ya que las naves extranjeras a menudo operan bajo regímenes fiscales y laborales menos estrictos que los nacionales. Consecuentemente, para generar una libre competencia los actores deben poder participar bajo las mismas condiciones (UNAB, 2024), lo cual en este caso no aplicaría. En el mundo marítimo las naves pueden escoger entre diferentes banderas de conveniencia, donde sus tripulaciones son reguladas por organizaciones y Estados externos, ajenos a los intereses nacionales. Complementando lo anterior, existe una alta probabilidad de que las empresas nacionales, objeto mantenerse en la industria, opten por cambiar su registro a países donde sus tributos sean menores o inexistentes, dando pie a la disminución de naves nacionales y a la pérdida de empleos en el sector marítimo chileno, con el eventual riesgo de extinguir a la Marina Mercante Nacional (González, 2023). Además, una vez inscrita la nave, la mayoría de los armadores contratan la mano de obra más barata disponible, pagan salarios mínimos y reducen los costos disminuyendo los niveles de bienestar y las condiciones laborales de sus tripulaciones (International Transport Workers Federation, 2024).

En efecto, liberar el cabotaje significa que naves de otros países realicen actividad económica de transporte de carga y de pasajeros entre territorio nacional sin someterse a las leyes del Estado de Chile, sino a las leyes del país de origen de su bandera (Kusanovic, 2024).

Por otra parte, y desde una perspectiva de análisis internacional, la situación se intensifica al considerar que solo ocho banderas abarcan el 79% del comercio  marítimo global (Statista, 2024). Teniendo en cuenta lo anterior y considerando el mega puerto de Chancay en Perú, el cual se estima esté operando a inicios del 2025, financiado por la cuarta naviera a nivel mundial COSCO Shipping de origen chino, surge una competencia abrumadora para la industria nacional ante la eventual apertura del cabotaje. Para la naviera china sería altamente atractivo ingresar al mercado chileno pudiendo trasportar carga entre puertos nacionales durante sus trayectos de ultramar, fortaleciendo la visión de establecer al puerto de Chancay como Hub en Sudamérica (Cosco Shipping Perú, 2024).

A lo anterior, se suma que la naviera china incrementará en más de 80 naves su flota en los próximos años, aumentando su operatividad y exacerbando la competencia en caso de materializar una competencia directa con el cabotaje nacional (Portal Portuario, 2024).

Asimismo, la experiencia internacional muestra que tal apertura tiende a beneficiar a los operadores extranjeros a expensas de la industria local, lo que produce una disminución en la participación de mercado de las navieras nacionales y potencialmente su desaparición (Barroilhet & Genskowsky, 2022).

Un claro ejemplo de los efectos negativos de la apertura del cabotaje se observó en Argentina con la Empresa Líneas Marítimas Argentinas (ELMA). Durante la liberalización del cabotaje en la década de 1990, esa flota mercante sufrió una drástica disminución, pasando de operar 61 buques a solo 4. Esta reducción significativa no solo afectó la capacidad operativa de la industria, sino que también resultó en la pérdida de aproximadamente 30.000 empleos. Actualmente, solo el 1% del comercio de cabotaje argentino se transporta en naves trasandinas, lo que se traduce a un costo anual estimado de USD $ 5.000 millones pagados por concepto de cabotaje a empresas extranjeras (Villar, 2020). Suerte similar ocurrió en Perú cuando en la misma década de los 90 decidió liberar el cabotaje. Sin embargo, las navieras peruanas enfrentaron dificultades para competir con las naves extranjeras donde la reducción de los costos no compensó las pérdidas para su industria. En repuesta, a inicios del año 2.005 Perú revocó su apertura volviendo a las restricciones para fomentar y proteger la industria nacional (ComexPerú, 2017).

En síntesis, se demuestra que la apertura del cabotaje, sin una adecuada protección para la industria nacional, genera un impacto negativo sobre la Marina Mercante Nacional, con el eventual riesgo de que esta sea desplazada completamente.

En segundo término la Marina Mercante Nacional no solo juega un rol económico, sino también estratégico para la seguridad nacional. La Ley de Fomento a la Marina Mercante (DL N°3059) y la Ley de Navegación (DL N°2.222) establecen que el cabotaje debe ser reservado para naves de bandera nacional; lo anterior permite contar con una flota mercante disponible para el apoyo en situaciones de conflicto o desastres, lo cual no sería posible en un escenario diferente (Barroilhet & Genskowsky, 2022).

Un ejemplo histórico que destaca la importancia de la Marina Mercante Nacional se observa durante la guerra del Pacífico. En este conflicto, la flota mercante chilena, especialmente las naves de la Compañía Sud Americana de Vapores (CSAV), fueron esenciales para el transporte de tropas y suministros, contribuyendo significativamente a la victoria. Estas naves constituyeron la columna vertebral de los convoyes que transportaron las tropas durante los desembarcos, donde sin ellas, la victoria habría demorado un mayor tiempo, enfrentando mayores dificultades y bajas propias (Armada de Chile, 2014). De manera similar, la Marina Mercante contribuyó a evacuar a miles de personas y a trasportar ayuda humanitaria durante el terremoto y tsunami de 2010 y en la erupción de volcán Chaitén en 2008 (Müller, 2009).

Otro ejemplo fue lo ocurrido durante la guerra de las Malvinas (1982), donde tanto Argentina como el Reino Unido emplearon naves mercantes para sostener el esfuerzo de la guerra. Argentina utilizó alrededor de 12 buques mercantes y el Reino Unido 40, destacándose el hundimiento del portacontenedores británico Atlantic Conveyor, el cual era utilizado como portaviones para las aeronaves Sea Harrier (Infobae, 2019). Por otra parte, bajo un prisma jurídico y en contribución a la seguridad del país, la Ley de Navegación exige que el capitán, oficiales y tripulantes de estas naves sean chilenos, como también exige que la mayoría del capital propietario sea chileno (DL 2.222, art. 14, 49, 61 y 65). Esto garantiza su compromiso y deberes militares con Chile, a diferencia de los extranjeros que carecen de tales vínculos. Esta disposición asegura una mayor eficacia en la aplicación y cumplimiento de las leyes nacionales por cuanto el capitán es el representante legal del armador y dueño de la nave (Código de Comercio, art. 905, 907, 2023). Al estar plenamente sujetos a la legislación chilena, se facilita la supervisión y regulación por parte de las autoridades nacionales, garantizando que se cumplan todas las normativas laborales, ambientales y de seguridad marítima. Esta vinculación jurídica directa permite a Chile mantener un control riguroso sobre las operaciones marítimas, asegurando que estas se realicen de manera segura y conforme a los intereses del país (Barroilhet, 2017).

En complemento al mismo concepto de impacto a la seguridad del país, el arribo de naves extranjeras incrementa la permeabilidad de tráfico de drogas desde el exterior y entre los puertos nacionales. Esta es una preocupación latente teniendo en consideración lo reportado por la ONU hace dos años donde indica que el Puerto de San Antonio ha sido considerado como uno de los principales puertos de tránsito de droga en la región (CNN, 2023). En este sentido, el presidente de la Alianza Marítima de Chile (ALMAR) indica que la seguridad marítima de Chile se vería afectada al abrir el cabotaje, por cuanto permitir que naves extranjeras operen en nuestras costas dificulta significativamente el control del narcotráfico y el crimen organizado, incrementando el riesgo de expansión de actividades ilícitas (Ponce, 2023).

En tercer término y dada la experiencia comparada con países marítimos, podemos señalar que el 80% de los países miembros de la ONU que poseen acceso al mar tienen reserva de cabotaje (Senado de Chile, Boletín N°14532-15, 2024). Por otra parte, la organización internacional Safarers Rights Internacional (SRI) con sede en Londres, dedicada a la promoción y protección de los derechos marítimos a nivel global, publicó un estudio en el año 2018 donde identificó los objetivos comunes de los Estados para mantener la reserva del cabotaje entre los cuales señala: mantener las capacidades de seguridad y defensa a través de las flotas nacionales mercantes, garantizar la resiliencia de la cadena de suministros, proveer transporte donde podría verse interrumpido y desarrollar una fuerza laboral nacional (SRI, 2018).

Como ejemplo se puede indicar que en Estados Unidos su ley de cabotaje se conoce comúnmente como ley “Jones Act” (1920). Esta ley exige que el cabotaje se realice con naves de bandera estadounidense, de propiedad e incluso construidas en EE.UU (Cornell Law School, USA, 2024). En efecto, se aprecia que el común de los países marítimos tienen políticas para la reserva nacional del cabotaje, visto como un recurso estratégico.

Si lo analizamos desde otro punto de vista, la apertura total del cabotaje trae significativos beneficios, ya que fomenta la competencia, y por ende, se reducen los costos. Según un estudio conducido por el ex Ministro de Economía Ignacio Briones, esta medida reduciría los gastos de transporte marítimo hasta en un 55%, generando ahorros anuales de entre USD $300 y USD$ 400 millones. Además, al permitir entrada de naves extranjeras se incentiva a las empresas nacionales a mejorar su eficiencia y dinamizaría el mercado de transporte marítimo. Adicionalmente, se ha observado que el costo actual de transportar una determinada carga entre un puerto de la zona central y uno del norte de Chile es aproximadamente un 40% más alto que entre un puerto de la zona central y el puerto de Callao en Perú, lo que evidencia el alto costo del actual sistema de cabotaje (Agostini, Briones & Mordoj, 2022).

Sin embargo, este argumento utiliza un prisma generalizado y netamente económico, sin diferenciar el tipo de carga y el área geográfica, en especial al sur del paralelo 41°, donde la repercusión de la apertura del cabotaje es diferente.

El tipo de carga transportada por cabotaje en Chile muestra una concentración en productos específicos reflejando diferencias en la competencia por el cabotaje. En este sentido, el 48% de la carga total transportada corresponde a granel líquido, el 17% a granel sólido y el 35% a carga general. El mercado de granel líquido está dominado principalmente por Ultranav (57%) y CMC (43%), mientras que el mercado de granel sólido está dominado por Ultranav (83%), Empremar (15%) y CMC (2%) (Senado de Chile, Boletín N°14532-15, 2024). Estos altos niveles de concentración indican que la competencia está limitada para este tipo de carga, por cuanto ante la apertura del cabotaje, estas navieras probablemente optarán por una bandera de conveniencia con objeto de mantenerse en el mercado. Es decir, no habrá un mayor flujo de naves, por cuanto la necesidad está cubierta y no se puede asegurar la reducción de los costos. La Asociación Nacional de Armadores (ANA) indica que no hay demanda que cubrir, por cuanto a la llegada de nuevos actores implicaría que alguien tiene que salir (ANA, 2023).

Por otra parte, al sur de la latitud 41°sur el mercado no sufre de concentración, siendo altamente competitivo lo generado por la acuicultura y el transporte de conectividad, por ende no existe una real necesidad de mayor competencia o cantidad de naves en esta zona.

Otro escenario completamente diferente se experimenta al norte del paralelo 41° donde existe un mercado sin mayor competencia en el transporte de carga general, principalmente para el transporte en contenedores vacíos entre puertos nacionales para lo cual existen iniciativas más flexibles que la apertura total del cabotaje.

Complementando lo anterior y en especial para el sur del paralelo 41°, Chile es uno de los 11 países con mayor extensión marítima y con pretensiones antárticas. Respecto a esto último, no basta con declarar soberanía en estos espacios, más bien hay que transitarlos, vigilarlos y protegerlos, por cuanto la presencia efectiva de la bandera nacional mediante naves es trascendental.

Conforme a un reciente estudio efectuado por la Dirección de Intereses Marítimos y Medio Ambiente Acuático (DIRINMAR), solo el 5% de la carga interna se transporta por vía marítima, en contraste con el 60% que se moviliza por carretera, el 19% por ferrocarril y un porcentaje menor por transporte aéreo. Esta distribución puede atribuirse a dos factores principales. El primero de ellos dice relación a que el transporte marítimo no ha recibido subsidio del Estado, a diferencia del transporte terrestre (petróleo y peaje), haciéndolo menos competitivo y es percibido como una inequidad por la industria naviera. En segundo término, los usuarios del transporte marítimo enfrentan una excesiva tramitación administrativa, lo que genera largos tiempos de espera y aumenta los costos operativos, como por ejemplo los trámites aduaneros entre puertos nacionales (DIRINMAR, Estudio JEDEFO, 2024).

En síntesis, aunque se argumenta que la apertura total del cabotaje generaría ahorros significativos, este enfoque no incentiva a que el cabotaje nacional sea más atractivo económicamente, por cuanto el ahorro indicado carece de una propuesta para reducir los costos nacionales comparándolos directamente con agentes externos.

En conclusión, la apertura total del cabotaje a naves extranjeras no es la solución adecuada para incentivar el tráfico marítimo entre los puertos nacionales de Chile. En primer lugar, permitir la participación de naves extranjeras tendría un impacto negativo en el desarrollo de la Marina Mercante Nacional, debido a la competencia desigual que enfrentarían las naves nacionales frente a aquellas que operan bajo regímenes fiscales y laborales más flexibles. Esta situación no solo obstaculizaría el crecimiento de la industria nacional, sino que también pone en riesgo el empleo y la sostenibilidad del sector marítimo chileno. En segundo lugar, abrir el cabotaje a naves extranjeras representa un riesgo considerable para la seguridad del país. La Marina Mercante Nacional no solo cumple un rol económico, sino también estratégico, proporcionando apoyo crucial en situaciones de conflicto o desastres naturales. Por otra parte, las naves mercantes con pabellón chileno contribuyen a ejercer soberanía y presencia en las rutas marítimas. Además, la experiencia comparada con otros países marítimos demuestra que la liberalización del cabotaje tiende a beneficiar a operadores extranjeros a expensas de la industria local.

Finalmente, en lugar de promover la apertura total del cabotaje, se estima conveniente incentivar medidas que hagan más atractiva la bandera nacional. En este sentido y con el fin de buscar medidas más flexibles, ¿qué tipos de subsidios o iniciativas podrían implementarse en el cabotaje marítimo nacional para equilibrar adecuadamente la competencia con el transporte terrestre y aéreo?

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