Construyendo estrategias después de La Haya

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CONSTRUYENDO ESTRATEGIAS DESPUÉS DE LA HAYA
Jorge Balaresque Walbaum *
Estas breves reflexiones pretenden comentar
–desde la perspectiva de la estrategia y de
la experiencia- las implicancias del fallo para los
escenarios futuros de Chile y algunas sugerencias para
mejor enfrentarlos. Como estrategia entendemos
al arte de lograr objetivos, mediante unos medios
dados siguiendo el mejor camino posible, en este
caso referido al nivel más alto o nacional.
La derrota sufrida en La Haya debe servir de
dura lección. El éxito de la maniobra peruana
–porque eso fue y se notó por años la utilización
coordinada de todos sus campos de acción– estaba
asegurado desde el momento que Chile acepta
ir a La Haya y considerar el asunto “por cuerdas
separadas”. Perú no tenía absolutamente nada
que perder. Todo lo que recibiera era ganancia
neta y pérdida chilena, además de las ganancias
políticas para quienes plantearon el problema
¿Habrá sido una estrategia correcta la chilena?
Por cierto que no hay dudas en cuanto a
que el desafío fue manejado como asunto
de Estado y muy bien defendida la opción
legal. Nos preguntamos eso sí –mirando
el futuro– si fue la única alternativa
de solución analizada. Mediante los
comentarios se pretende destacar lo
que se considera interesante tener en
cuenta a futuro.
Consideraciones para desarrollar
estrategias
En pocas palabras se requiere:
Intereses Nacionales bien definidos,
un conocimiento de los escenarios probables
presentes y próximo futuros que los afecten y
un sistema capaz de producir alternativas de
acción, de acuerdo al poder nacional existente,
para que el Ejecutivo pueda mejor decidir y
después conducir las acciones necesarias.
Intereses nacionales y los objetivos para
llegar a ellos
Existe consenso en que para iniciar cualquier
análisis sobre situaciones que puedan afectar a
un país, es fundamental conocer cuáles son los
intereses nacionales y los objetivos nacionales
que de ellos se derivan. En el caso nacional, hasta
que los intereses nacionales fueron establecidos
en la Estrategia de Seguridad y Defensa del
2012 (ENSyD), se hablaba –incorrectamente–
* Contraalmirante. Profesor de Estrategia Marítima de la Academia de Guerra Naval.
La protección de la integridad territorial es en todas partes del mundo considerada como
un interés vital del Estado. Nunca ha sido asunto simple, son diversas variables que deben
considerarse por expertos en diversas artes y no será la última vez en que Chile se vea
obligado a enfrentar situaciones complejas.
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de Objetivos Nacionales Permanentes y de
Objetivos Nacionales Actuales. Más allá de la
denominación, el problema es que los intereses
deben representar lo sustantivo, es decir, lo que
se desea lograr. Los objetivos por su parte deben
ser específicos, son lo concreto, lo que hay que
hacer y obtener para satisfacer los intereses.
Los primeros objetivos nacionales conocidos
datan del Gobierno del Presidente Frei Montalva,
fueron de categoría secreta y por tanto muy
poco conocidos. El Gobierno Militar los hizo
públicos y posteriormente en los tres Libros de
la Defensa fueron reeditados en términos muy
similares. Su principal inconveniente siempre
fue ser demasiado generales, incompletos,
nada precisos y por ende, muy poco útiles
u orientadores al momento de utilizarlos en
análisis o para planificar. Otro problema fue
que al provenir del sector de la defensa, fueron
poco conocidos y menos considerados por otros
actores. Parece lógico pensar que los intereses
y objetivos deberían ser propuestos por un
ente, no solamente diferente a defensa, sino
por sobre los distintos instrumentos del Poder
Nacional y aprobados por los Presidentes. Lo
anterior conseguiría legitimarlos y transformarlos
realmente en un instrumento orientador a todas
las políticas del Estado. Parece extraño, por decir
lo menos, que en estos momentos coexistan
intereses nacionales definidos en la ENSyD e
intereses de la política exterior de Chile.
El desinterés chileno y la ignorancia de los
medios
Otro punto importante a considerar es la poca
importancia que los chilenos en general dan a
los asuntos internacionales que tengan relación
con el país. Los medios de comunicación ya casi
no contienen análisis internacional y la mayoría
de las veces reproducen íntegramente noticias
del exterior, muchas veces equivocadas y mal
intencionadas, sin hacer comentario informado
alguno. Esto puede ir creando distorsiones de la
verdad de ciertos asuntos de interés relevante
para el país. Afortunadamente existe también una
élite culta que escribe sus opiniones en diarios,
revistas e incluso libros sobre estos temas, pero
que lamentablemente no llega a la gran masa.
¡Los diez días antes del fallo de La Haya, la noticia
logró competir en la TV con el futbol! Incluso
algunos comentaristas demostraron haberse
preparado debidamente. ¿Cómo habría sido
un público correctamente informado desde el
comienzo del problema conocido desde hace
más de veinte años?
Escenarios internacionales
El mundo es como es y no lo podemos cambiar,
pero sí tenemos la obligación de conocer –con el
más alto grado de certeza y oportunidad- de lo
que está pasando y que nos pueda afectar. A veces
las palabras pueden producir rechazo al parecer
exageradas en su significado. Así es conveniente
diferenciar lo que es un “riesgo” de una “amenaza”, a
pesar de ser sinónimos en castellano. Para algunos
“crisis” es algo terrible, casi a un paso de la guerra.
Sin embargo si empleamos una de las mejores
definiciones de crisis internacional no es más
que “un cambio en la situación internacional con
probables efectos sobre la seguridad nacional”.
Con respecto a lo último, para que esta crisis no
llegue a un nivel inmanejable es conveniente,
conocer los métodos probados para “manejarla”
acertadamente y no resultar maniobrado.
Escenarios relativamente fáciles de
predecir
Son los que han sido aceptados
internacionalmente, de los cuales no todos
-afortunadamente- afectan actualmente a Chile,
pero de algunos es necesario precaverse como
son el terrorismo internacional, el narcotráfico,
las migraciones incontroladas, las amenazas a la
estabilidad en Asia y otros. Todos ellos merecen
atención oportuna y una resolución de como
deberán ser enfrentados. Para uno de los países
más globalizados del mundo como Chile los
efectos de ciertas situaciones, como inestabilidad
o crisis económicas lejanas que aparentemente
nada tienen que ver con Chile ya nos ha afectado
a nuestra economía en casos recientes.
Cambios imprevistos
Son los que más atención requieren. Nadie, ni
siquiera los países con los mejores servicios de
inteligencia, pudieron anticipar en 1989 la caída
del muro de Berlín en que la simple levantada de
unas barreras hizo caer a la URRS, la invasión de
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Kuwait, o el ataque asimétrico a las torres gemelas.
La observación y análisis por expertos provenientes
del servicio exterior y economía y no solamente
de algunos especialistas de inteligencia con apoyo
de los servicios de las instituciones armadas y de
Carabineros, potenciaría enormemente la difícil
labor de la Agencia Nacional de Inteligencia. En
Gran Bretaña el MI 6, uno de los mejores servicios
de inteligencia del mundo, depende directamente
del Foreign Office.
Tiempo para reaccionar
Dependerá principalmente del momento en que
la situación de riesgo para los intereses chilenos es
advertida. Como se mencionó para el caso de La
Haya se dispuso de más de veinte años a lo menos
desde conocidas las intenciones peruanas (entre
las advertencias varios artículos de esta misma
Revista de Marina), lo que a todas luces es tiempo
más que suficiente para desarrollar una estrategia
para enfrentar el desafío. El problema con Bolivia
es ya más que centenario. El caso del islote Snipe
de 1958, sin embargo fue una sorpresa total y de
altísimo riesgo de escalada. También fue imprevista
la reacción de Argentina frente al Laudo Arbitral de
1977 que casi culmina en guerra. O la invasión a
las Malvinas de 1982, por sus posibles implicancias
hacia Chile. La mención de los casos anteriores debe
ser recordada como ejemplos de esas situaciones
no deseadas, que están fuera de nuestro control,
que podrán ocurrir en el futuro y nos afectarán y
que deberemos enfrentar de inmediato.
Métodos, estructuras apropiadas y
conocimiento para analizar y proponer
alternativas
Los asuntos –no sólo los problemas–
internacionales, si bien son llevados por la
diplomacia, deben ser enfrentados por el país
mediante una visión holística de los mismos, lo
que implica especialistas expertos, con experiencia
y representantes de todos los instrumentos del
poder nacional: políticos de distintas tendencias,
diplomáticos, cientístas políticos, economistas,
militares y analistas internacionales entre otros.
La toma de decisiones
Los participantes en equipos de toma de
decisiones requieren una fuerte base teórica,
muy bien apoyada por el conocimiento y estudio
de casos. Esto es especialmente destacado por
diversos autores al momento de efectuar sus
análisis. Un clásico en este tema es el libro de
Allison “Essence of Decision, Explaining the
Cuban Missile Crisis”, utilizado por años en la
Academia de Guerra Naval. El autor plantea tres
modelos para explicar la toma de decisiones: El
racional, el del proceso organizacional y el del
proceso político. A estos tres modelos se agrega
el modelo “cognoscitivo” propuesto por Farrel y
Chaloupka y que complementa a los anteriores al
profundizar en el tema de la mente humana ante
la decisión. Estos cuatro modelos o perspectivas
facilitan tanto el análisis de hechos pasados así
como la proyección de situaciones futuras. A su
vez, si se profundiza en el análisis acerca de cómo
se toman las decisiones en el sistema de defensa
o seguridad tanto propios como de otros actores
internacionales, se podrá obtener herramientas
claves para generar estrategias, optimizar los
procedimientos, e interpretar las decisiones tal
como son y no como “parecieran ser”.
Conocer la historia
No es un asunto menor el que estos expertos ya
mencionados deban conocer a cabalidad la historia
propia y la que nos rodea para conocer las raíces
muchas veces profundas de las desavenencias,
las que a veces exacerbadas por motivos políticos
oportunistas pueden hacer aparecer problemas
donde no los había.
Concepto de poder nacional
“Capacidad para influenciar eventos…”, es una
de las definiciones más simples y más certeras de
poder nacional, citada por John Richard Hill, lo
describe como constituido por lo diplomático, lo
económico, lo militar y el poder de las ideas de un
país. Este poder si no se emplea no sirve de nada.
No debe ser considerado como que siempre se
deberá actuar por coerción, muy por el contrario
su aplicación racional y coherente debe comenzar
por la persuasión, enviando señales claras en medio
de las negociaciones. No es coherente ni claro el
mensaje al aceptar “cuerdas separadas” e imponer
condecoraciones a quien insulta gratuitamente,
cuando se está tratando de impedir una acción
legal ¿o será tal vez que nunca se intentó una
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opción distinta?
por un asunto que
afectaba un interés
vital (integridad
territorial) que
en ningún caso
nos favorecía. El
mensaje enviado
fue que no nos
importaba “tanto”
el asunto frente a
lo económico o
lo político, sin perjuicio de que nos asistía la
convicción de, tal como lo demostró la Corte, de
estar en la razón frente a una disputa inventada
y años después aprovechada políticamente
por dos mandatarios. Precisamente los asuntos
económicos, de tremenda importancia, son una
herramienta importantísima de negociación para
hacer ver lo que se puede ganar de desistir o de
perder de persistir con intensiones indeseadas
y francamente inamistosas. ¿Habrá que ser muy
perspicaz para asegurar que este problema
zanjado a su manera por los jueces -y que Chile
por supuesto respetará- no dejará heridas como
“aquí no ha pasado nada”?
Hoy el llamado “poder inteligente” se orienta
hacia la selección de herramientas del poder
nacional para lograr los intereses, logrando la
necesaria libertad de acción para accionar y no
solamente reaccionar a los estímulos foráneos.
Dirección superior
Se hace evidente la necesidad de contar con
una estructura permanente, de nivel superior,
que contenga los especialistas provenientes de
los diferentes instrumentos del poder nacional,
que puedan apreciar los escenarios, riesgos,
amenazas y oportunidades respecto a los intereses
nacionales y presentar alternativas de solución
debidamente evaluadas a la consideración del
Presidente y, posteriormente, una vez recibida su
resolución, coordinar la acción de los instrumentos
del poder nacional seleccionados. La Ley 20.424,
que constituye sin duda un avance importante en
la organización de la defensa, lamentablemente,
al derogar el DFL 181 de 1960, eliminó también
el Consejo Superior de Seguridad Nacional y los
Campos de Acción, entre otras cosas debido a
que se consideró que correspondía a “una etapa
superada de la Guerra Fría” (extrañamente el
National Security Council norteamericano de
cuya normativa fue traducido casi literalmente
el articulado para el DFL chileno, goza de muy
buena salud y es intensamente utilizado por los
Presidentes norteamericanos cotidianamente
para hacer frente a todo tipo de problemas).
El DFL 181 seguramente necesitaba de una
actualización de su articulado para ponerlo a tono
con el mundo del siglo XXI, estaba muy orientado
al conflicto. Sin embargo su funcionamiento
-probablemente subutilizado- efectivamente fue
la instancia superior que hoy se echa de menos
para enfrentar ordenadamente los desafíos que
inevitablemente se presentarán.
Para concluir
La protección de la integridad territorial
es en todas partes del mundo considerada
como un interés vital del Estado. Nunca ha sido
asunto simple. Son diversas variables que deben
considerarse por expertos en diversas artes. No
es la primera ni será la última vez que Chile se
vea obligado a enfrentar situaciones complejas.
La oportuna consideración de las alternativas
de maniobra, con una buena resolución y el
inteligente empleo del poder nacional disponible,
será posible revertir situaciones indeseadas.
Se hace evidente la revisión de ciertas normas
legales para reforzar algunas y contar nuevamente
con un organismo superior permanente de
asesoría al Ejecutivo

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