Los parques marinos y su relación con la Armada

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Con la ratificación de diferentes tratados y convenios internacionales, el Estado de Chile se comprometió a crear Áreas Marinas Protegidas (AMP), con el propósito de resguardar el 10% de su Zona Económica Exclusiva. En la actualidad se cuenta con una superficie total de 450.000 km² de AMP, siendo responsabilidad de la Armada de Chile de efectuar la fiscalización que permita asegurar el cumplimiento del marco regulatorio de dichas áreas protegidas, lo que permite reforzar el cumplimiento de la misión fundamental de resguardar la soberanía e integridad territorial.

Los Parques Marinos (PM) corresponden a la figura de mayor nivel de protección en el tipo de clasificación de Áreas Marinas Protegidas (AMP), las cuales a su vez son parte de las Áreas Protegidas (AP) que se han creado a nivel mundial en concordancia con las políticas internacionales de conservación de la biodiversidad. Las AP consideran ecosistemas terrestres y/o marinos, siendo las primeras de mayor data, cuantía y conocimiento público; sin embargo, desde la última década del siglo XX y hasta la fecha, se ha dado énfasis a la protección y preservación de los ecosistemas marinos siendo considerados en el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (CDB) aprobado en la conferencia de Nairobi en mayo de 1992 y firmado por 150 países, entre ellos Chile, el mismo año en el marco de la cumbre de la Tierra de Río de Janeiro; este convenio en general proporciona un marco jurídico mundial para las acciones relativas a la diversidad biológica y establece tres objetivos principales: la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la distribución justa y equitativa de los beneficios obtenidos del uso de los recursos genéticos (Convenio sobre la Diversidad Biológica, Naciones Unidas, 1992, p. 3). Con esto, el número de AMP y PM a nivel mundial se ha incrementado bordeando un número de 5.000 (AMP) correspondiente a una superficie de 2.850.000 Km², las que, sin embargo, representan sólo un 0,8% del total de la superficie de los océanos y un 2% del total de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) bajo jurisdicción de los Estados del mundo (Commission for the Conservation of Antartica Marine Living Resources, 2016).

El año 1994 el Estado de Chile, en concordancia con su política internacional, ratificó el CDB, incluyendo con ello la conservación del ecosistema marino en su marco regulatorio y político. Posteriormente el año 2002, durante la Cumbre de la Organización de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, el Estado se comprometió a crear AMP con el propósito de proteger el 10% de su ZEE. Así es como el 5 de agosto del año 2003, bajo el gobierno del presidente de la República, Ricardo Lagos Escobar, mediante Decreto Supremo N° 276 del ministerio de Defensa (MINDEF), se creó el primer PM en Chile bautizado como Francisco Coloane, ubicado en la XII región y con una extensión de 1.506 ha (15 km²). Siete años más tarde, bajo el gobierno del presidente de la República, Sebastián Piñera Echenique, por Decreto Supremo N° 235 de fecha 30 de septiembre del año 2010, se creó el PM denominado Motu Motiro Hiva, una zona de exclusión de pesca de 150.000 km² ubicado en la comuna de Isla de Pascua. Posteriormente, bajo el gobierno de la presidente de la República, Michelle Bachelet Jeria, se creó un PM oceánico posicionado en cercanías de las islas e islotes oceánicos de San Ambrosio y San Félix llamado Nazca- Desventuradas, concretándose su declaración oficial el 24 de agosto de 2016, abarcando un superficie de 297.518 km² área que anexada a la del ya existente PM Motu Motiro Hiva suma una superficie total aproximada de 450.000 km² con la figura de mayor nivel de protección en el tipo de clasificación de AMP, la cual prohíbe cualquier tipo de actividad que no sea para fines científicos.

La creación de estos PM de características oceánicas, de grandes extensiones y que prohíben actividades de extracción, navegación o turismo, suponen una mayor demanda de control y fiscalización que estarán permanentemente bajo la mirada de los Estados ratificantes del convenio, entidades científicas, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), comunidades locales y flotas pesqueras; por la significancia estratégica que tienen en sus respectivos intereses. Esta mayor demanda en las funciones que le corresponde a la Armada suponen, a su vez, la asignación de recursos asociados que permitan cumplirlas en forma eficiente.

Marco regulatorio en Chile

Con la firma y ratificación de la CDB, Chile incluyó en su marco regulatorio y político la conservación del ecosistema marino, proporcionando una hoja de ruta para el diseño de estrategias que abordan la problemática de conservación y uso sustentable de la biodiversidad en nuestro país. En la misma senda y concordante a las adaptaciones legislativas, el año 1997 se creó la primera figura de protección marina legalmente constituida en Chile, la Reserva Marina (RM) La Rinconada, según D.S. N° 522/97 del ministerio de Economía, estipulando que quedaría bajo la tuición del Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) (División de Recursos Naturales Renovables y Biodiversidad, 2011, p. 4). Posteriormente se han generado diferentes tipos de AMP, siendo un hito relacionado al tema de análisis, la creación del primer PM de Chile: Francisco Coloane, ubicado entre las islas Santa Inés, Riesco y la península de Brunswick en la región de Magallanes y de la Antártica Chilena con una extensión de mar y costa de 15 km². (Comisión Nacional del Medio Ambiente, 2003, p. 7).

Conforme a la legislación vigente:

…en nuestro país existen cuatro tipos de AMP: los PM, y las RM, que son esencialmente acuáticas; y los Santuarios de la Naturaleza (SN) y las Áreas Marinas y Costeras Protegidas de Múltiples Usos (AMCP-MU) que pueden contener porciones de tierra. Todas son decretadas por el MMA, pero en el caso de las dos primeras, es la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SUBPESCA) la encargada de proveer los antecedentes para su destinación y quedando la tuición en manos de SERNAPESCA. (Subsecretaría de Pesca y Acuicultura / www.subpesca.cl).

Actualmente existen tres PM en Chile, el Francisco Coloane, el Motu Motiro Hiva y el Nazca-Desventuradas creado por D.S. N° 05, del 14 de marzo de 2016. En Chile los PM están bajo la tuición de SERNAPESCA, y corresponden a la figura de mayor nivel de protección en el tipo de clasificación de AMP, en ellos no puede efectuarse ningún tipo de actividad, salvo aquellas que se autoricen con propósitos de observación, investigación o estudio (Ley General de Pesca y Acuicultura, Titulo II, Art. 3, letra d, 1991).

El deber y compromiso de la Armada de Chile con la preservación del medio ambiente marino

La Doctrina Marítima de la Armada de Chile, “define genéricamente sus operaciones y funciones según su connotación y efecto, agrupándolas en tres vectores o roles principales” (Doctrina Marítima, 2009, pág. 73), conocida como la Estrategia de los tres vectores, siendo uno de ellos el vector marítimo o rol de apoyo al desarrollo socio económico, el cual incluye funciones específicas relacionadas con el deber y compromiso de la Armada con la preservación del medio ambiente, a saber: medio ambiental, intereses marítimos,* apoyo a otros organismos del Estado y fiscalización y control. Además, el Libro de la Defensa Nacional de Chile de 2010, en el contexto del mismo vector marítimo o rol, define como funciones y tareas en relación a la preservación del medio ambiente, las siguientes:

Proteger el medio ambiente marino y sus recursos, fomentando medidas que ayuden a su conservación; fomentar la conciencia marítima y contribuir al desarrollo de los intereses marítimos; contribuir con medios institucionales al accionar de otros organismos del Estado en el ámbito marítimo; y finalmente fiscalizar y controlar los espacios marítimos, fluviales y lacustres haciendo cumplir la legislación vigente. (Ministerio de Defensa, 2010, p. 265).

Dichas tareas en su conjunto contribuyen a la preservación de las AMP, función que la institución ejerce en cumplimiento de las leyes y acuerdos internacionales vigentes, a través de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DGTM) investida por la legislación nacional como Autoridad Marítima Nacional (Ley Orgánica Constitucional de la DGTM, 1953). Cabe destacar que la DGTM ejerce la dirección y administración técnica de dichas funciones, pero la ejecución operativa y aplicación de la fuerza, que en general contribuyen a la fiscalización de la actividad marítima, se ejerce a través de medios operativos (buques, aeronaves), medios auxiliares y las gobernaciones marítimas asignadas a los comandantes en jefe de las zonas navales, (Doctrina Marítima, 2009, pág. 77).

Figura 1. Protección recursos marítimos vivos. (Fuente “El Poder Marítimo Nacional”, Doctrina Marítima de la Armada de Chile, p. 106. Nótese que el cuadro considera PM sólo en el borde costero y mar territorial, pues a la fecha de publicación de la doctrina aún no se creaban en Chile los PM oceánicos, siendo el primero el Motu Motiro Hiva declarado el año 2010)

Así es como la DGTM y las zonas navales cumplen un rol importantísimo en el proyecto de conservación de la biodiversidad a lo largo de la costa de Chile, especialmente en las materias de fiscalización, prevención y control de las fuentes contaminantes y preservación de los ecosistemas acuáticos, lo anterior en virtud del cumplimiento de lo establecido en la Ley Orgánica Constitucional de la DGTM, publicada el 25 de julio de 1953, la cual a través de su artículo 4 establece que: “corresponderán a la DGTM, además, todas las funciones que le encomienden otras leyes o reglamentos de la República”, entregando así función amplia para adoptar permanentemente las medidas necesarias para fiscalizar y coordinar las acciones de administración de las AP con el propósito de efectuar los controles necesarios para lograr un efectivo cumplimiento de las disposiciones establecidas en el artículo 122° de la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA):

La fiscalización del cumplimiento de las disposiciones de la presente ley, sus reglamentos y medidas de administración pesquera adoptadas por la autoridad, será ejercida por funcionarios del Servicio y personal de la Armada y de Carabineros, según corresponda, a la jurisdicción de cada una de estas instituciones. (Ley General de Pesca y Acuicultura, 1991, pág. 126).

Como asimismo el cumplimiento del Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática (Decreto Supremo N˚1 del ministerio de Defensa Nacional, 1992), respecto a la preservación del medio ambiente marino. Por último, es relevante destacar que la DGTM es también miembro del Comité Nacional de Áreas Protegidas* (en adelante CNAP) (Resolución Exenta N˚83, Ministerio del Medio Ambiente, 2004), instancia que le permite participar en las materias asociadas a la creación, manejo y financiamiento de las AP.

Áreas marinas protegidas y parques marinos en Chile

En Chile todas las AMP están amparadas en la legislación chilena, tal cual se expuso anteriormente, enmarcando los PM como zonas No Take (clasificación CDB) o en la categoría Reserva Natural Estricta (clasificación de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza [UICN]), ya que su propósito corresponde al que establece dicho organismo internacional: “la conservación de la biodiversidad y de otros valores en un área estrictamente protegida” (Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas, UICN, 2008, p. 66); lo anterior se ratifica en la LGPA, la cual establece que: “Los Parques Marinos quedarán bajo la tuición del Servicio y en ellos no podrá efectuarse ningún tipo de actividad, salvo aquellas que se autoricen con propósitos de observación, investigación o estudio.” (LGPA, 1991, Art. 3, letra d). Por lo tanto, además se puede inferir que la figura de administración que establece la ley también se ajusta a lo que correspondería a una gobernanza del tipo A, según lo establecido por la UICN.

Finalmente, es también importante señalar que de acuerdo a la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, es el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad* el que propone al Presidente de la República la creación de los PM.

Figura 2. Gobernanza de áreas protegidas según la UICN. (Fuente. Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de AP).

Regulación estatal de los parques marinos

En primer lugar resulta necesario recordar que la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) fue ratificada por el Estado de Chile el 25 de agosto de 1997, a través del Decreto Supremo N° 1.393 del mismo año; por tanto, de acuerdo al artículo 56, 1.a) de dicha convención, Chile tiene “Derechos de Soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar.” Es así que, con el propósito de resguardar sus derechos de soberanía, la LGPA establece la facultad y procedimiento para declarar determinadas áreas como PM y RM, además por D.S. N° 238 de fecha 16 de septiembre de 2004, se aprobó el reglamento de Parques Marinos y Reservas Marinas, el cual en su artículo 8° establece que: “todo Parque o reserva contará con un Plan General de Administración” (PGA), “documento básico que contiene los fundamentos que sustentan el establecimiento del área, proporciona estrategias para alcanzar los objetivos de administración del Parque o Reserva en un período de tiempo y constituye el marco conceptual y operativo en que se insertan todos los programas y acciones que se desarrollen en el área”. (Decreto Supremo N˚ 238, 2004, Art. 2, letra j). Además en su artículo 9 establece que dicho PGA debe contemplar distintos tipos de programas (de administración, de manejo, extensión, monitoreo, fiscalización y vigilancia que compete al SERNAPESCA) entre los cuales es de relevancia el “Programa de Fiscalización y Vigilancia”, el cual -según el mismo D.S.- es: “el instrumento que definirá y regulará las acciones que realizará SERNAPESCA, tendientes a controlar el ejercicio de las actividades desarrolladas conforme a la legislación vigente y al respectivo plan”. (Decreto Supremo N˚ 238, 2004, Art. 9).

La Armada y su rol en los parques marinos

De acuerdo a lo que establece la doctrina marítima respecto a los ámbitos de empleo de las fuerzas marítimas, es posible inferir que el rol de la Armada de Chile en los PM se enmarca en las funciones de apoyo al desarrollo socio económico, contribuyentes al esfuerzo global del Estado para alcanzar objetivos políticos, destinando todos los medios necesarios comprometidos en forma integral, especialmente cuando se trata de salvaguardar la vida humana en el mar o depreservar el medio ambiente. Conforme a lo anterior y en el escenario de los PM ubicados en la Zona Económica Exclusiva (ZEE), las funciones de fiscalización y control alcanzan la mayor relevancia en las tareas de la institución en dichas AMP, toda vez que SERNAPESCA -servicio que posee la tuición y administración de todas las áreas declaradas como PM y RM (Decreto Supremo N˚ 238, 2004, Art. 7)- no posee los medios para realizar acciones tendientes a prever, evitar o impedir las violaciones de esos espacios marítimos restringidos. La Armada de Chile además contribuye a la investigación científica en estas AMP, es así como el año 2011 colaboró con la expedición científica de National Geographic Society & Oceana, que tenía como objetivo proporcionar la línea de base del ecosistema marino del PM Motu Motiro Hiva y compararla con el estado de los ecosistemas marinos de Isla de Pascua. Dicha colaboración se materializó entre el 18 de febrero y el 5 de marzo de 2011, con la plataforma base de las operaciones, el OPV Comandante Toro, oportunidad en que se comprobó que la principal relevancia de este parque radica en su prístinidad, siendo considerado como uno de los últimos ambientes marinos del planeta que presentan escasa intervención antrópica. Así también, el año 2013 la Armada de Chile contribuyó con una nueva expedición científica llevada a cabo por las mismas organizaciones, esta vez en el espacio marítimo que posteriormente sería declarado como el PM Nazca Desventuradas, y cuyo objetivo era realizar el primer estudio del ecosistema marino en la ZEE de las islas Desventuradas y proponer recomendaciones para su conservación.

Si bien el autor da relevancia a las funciones anteriormente mencionadas, no se debe olvidar que la Armada debe dar cumplimiento a las tareas que demanda la legislación vigente en todo el territorio marítimo bajo soberanía del Estado de Chile, lo que implícitamente incluye los PM.

Fiscalización de los parques marinos

La Armada de Chile, a través de la DGTM y la Comandancia en Jefe de la Primera Zona Naval, cumple en apoyo a SERNAPESCA, el rol fiscalizador que le demanda la normativa vigente en la ZEE donde se encuentran los PM Motu Motiro Hiva y Nazca-Desventuradas. Para lo cual, por medio de una central de monitoreo y análisis de la DGTM se despliega un panorama de superficie marítimo común (GRAFIMAR)* en tiempo real las 24 horas del día, el cual es provisto de información a través de distintos tipos de herramientas y sistemas tecnológicos (AIS, CHILREP, LRIT, imágenes satelitales, avistamientos de aeronaves, etc.), los que integrados configuran el panorama que permite identificar situaciones de interés en la ZEE (Cuenta Pública, Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, 2015, pág. 30). Otra herramienta que contribuye al control de la fiscalización es el trabajo que realiza la Dirección de Intereses Marítimos y Medio Ambiente Acuático (DIRINMAR), la cual en base a datos estadísticos científicos, climatológicos, biológicos y de comportamiento de las flotas pesqueras, predice los periodos y áreas de actividad de dichas flotas, lo que permite tener una alerta temprana para su fiscalización. Así, integrando los dos procesos descritos, se generan situaciones de interés que la Armada de Chile, contrasta a través de Exploración Aeromarítima (EAM) realizada por medio de aeronaves P-3 o P-295; como también a través de Patrulleros de Zona Marítima (OPV) los cuales pueden transportar helicópteros formando así un trinomio buque – avión – helicóptero, actividades que se enmarcan en operaciones de fiscalización dentro de la ZEE, denominadas Operaciones de Vigilancia Oceánica (OVO) (Cuenta Pública, Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, 2015). Por último es relevante mencionar que a contar del año 2014 y en concordancia con los acuerdos internacionales establecidos por Chile, la Institución estableció un nuevo plan de Operaciones de Fiscalización Pesquera Oceánicas (OFPO), que considera 10 operaciones anuales, las que se iniciaron el año 2015 en el Alta Mar adyacente a toda la ZEE nacional (Cuenta Pública, Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, 2015), oportunidad en que durante el tránsito se fiscalizan también las áreas de interés correspondientes a los 450.000 km² que suman los PM oceánicos, extensión que equivale a la superficie terrestre de Suecia y 50.000 km² más que la de España, símil que ejemplifica el área que deben cubrir las operaciones de fiscalización y control de estos parques.

Figura 3. Parque Marino Motu Motiro Hiva (Fuente. “Fundamentos para establecer PM Salas y Gomez”, Subsecretaria de Pesca y Acuicultura).

Figura 4. Parque Marino Nazca-Desventuradas. (Fuente: Antecedentes Técnicos para el establecimiento de un AMP en la eco-región de las Islas Desventuradas, Subsecretaría de Pesca y Acuicultura).

Visión a futuro

En el marco del CDB suscrito por el Estado, aún no se han cumplido las metas de generar AMP que protejan el 10% de cada eco-región o ecosistemas oceánicos relevantes de Chile. Si bien la creación de los dos últimos PM existentes son hitos importantes en el avance de estas metas, ambos se encuentran en una misma eco-región, lo que hace necesario crear nuevas figuras de PM en distintas áreas oceánicas, tendientes a cumplir los compromisos internacionales de preservación del medio ambiente. El desafío estará entonces, en corregir las deficiencias que existen y contar con un financiamiento acorde a las exigencias.

Figura 5. Horas empleadas en EAM el año 2015. (Fuente Cuenta pública de la DGTM, 2015).

Como corolario de lo expuesto, la Armada de Chile debe demostrar una actitud activa en las instancias que le competen en los procesos de creación de las AMP (Comisión de Acuicultura, Comité Nacional de Áreas Protegidas, etc.) y posterior elaboración de los respectivos PGA (como órgano consultor y asesor), con el propósito de asegurar la asignación de recursos que permitan garantizar el cumplimiento de sus tareas en los roles de apoyo a SERNAPESCA conforme al artículo 122° de la LGPA. Considerando además que el hecho de ejecutar las tareas de fiscalización y control presenta ventajas significativas, a saber:

– Mayor actividad operativa, entrenamiento, capacidad de vigilancia efectiva sobre flotas pesqueras, monitoreo, control, entre otras.
– Proyección de la Armada en lugares distantes.
– Percepción real de las comunidades de Juan Fernández e Isla de Pascua respecto a que el Estado está consciente de sus problemáticas e intereses.

Figura 6. Actividades de fiscalización efectuadas por la Primera Zona Naval en Z.E.E. y alta mar (Fuente: Cuenta pública de la DGTM, 2015).

En síntesis, la creación de los PM en relación a las tareas de la Armada de Chile representa una oportunidad para la institución puesto que las funciones de fiscalización y control que demandan permitirán reforzar el cumplimiento de la misión fundamental de la Armada de resguardar la soberanía e integridad territorial, ganando a su vez legitimidad y reconocimiento por parte de las comunidades locales, instituciones científicas nacionales e internacionales, ONG, entre otras. Lo que finalmente se traduce en una mayor predisposición política para entregar recursos a la Armada que le permitan incrementar sus capacidades para el cumplimiento de sus funciones, en contribución a las políticas del Estado.

Figura 7. Niveles de representatividad de eco regiones marina de Chile. (Fuente: Plan de acción nacional de áreas protegidas, diseño inédito de Alejandro Rademacher, 2015).

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