Empleo del submarino y el Derecho Internacional

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La Primera Guerra Mundial marcaría el comienzo
del empleo del submarino en forma masiva,
especialmente por los alemanes, que veían en el
ataque a las líneas de comunicaciones marítimas
la mejor forma de asfixiar a las fuerzas aliadas,
generándose el cuestionamiento de la legitimidad
del submarino, no sólo por su particular forma de
atacar, sino por cuanto atentaba a las leyes de la
guerra vigentes.
Al respecto, la Declaración de
Londres de 1909 establecía las
consideraciones en cuanto al trato
que se debía dar a los buques
neutrales y las excepciones en las
cuales éstos podían ser considerados
como sujetos a visita y registro,
captura, o destrucción, sin mencionar
a los submarinos y dejando
establecido que en la eventualidad
de tener que destruir una nave, se
debía asegurar la integridad de todas
las personas, siendo por cierto, la
destrucción de la nave una condición
de excepción sólo para casos en que
la seguridad de las operaciones o la
integridad del buque de guerra se
encontraran amenazadas.1
El cumplimiento de estas reglas se
hacía en gran medida impracticable,
dado que los submarinos por sus
características evitaban aflorar para
materializar un procedimiento de
visita y registro; tampoco querían arriesgar su
propia integridad al enfrentar naves mercantes
de mayor desplazamiento, en algunos casos
artillados, o simplemente quedar vulnerables al
ataque de unidades de superficie, sumado a la
falta de espacio para recibir a los náufragos. Bajo
estas condiciones, aparece la guerra irrestricta
declarada por Alemania en enero de 1917.
* Capitán de Fragata. Oficial de Estado Mayor. Magíster en Ciencias Navales y Marítimas.
1. Declaración de Londres de 1909, artículos 48 al 50.
El hundimiento del Crucero “General Belgrano” en el conflicto del Atlántico Sur de 1982,
revivió el histórico cuestionamiento de la legitimidad de los ataques de submarinos. Si
dejásemos de lado el análisis del ataque a buques de guerra y consideramos su empleo en
el ataque a naves mercantes, los expertos en derecho internacional tienen una tarea para
analizar hasta que punto este rol mantiene su legalidad en nuestros días.
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Para la Segunda Guerra Mundial la situación no
era muy distinta, aun cuando los países vencedores
de la gran guerra quisieron regular el uso del
submarino e incluso declararlo completamente
ilegal. De esta forma el Tratado de Londres de 1930
para la Limitación y Reducción del Armamento
Naval, consignó en su artículo 22 los siguientes
puntos respecto al empleo del submarino:
“Art 22. Lo siguiente es aceptado como reglas
establecidas de la ley internacional:
(1) En su accionar respecto a los buques mercantes,
los submarinos deben someterse a las reglas de la
ley internacional de la cual son sujetos los buques
de superficie.
(2) En particular, excepto en el caso de una
respuesta negativa persistente de detenerse
habiendo sido debidamente convocado a hacerlo o
ante una resistencia activa a ser visitado o registrado,
un buque de guerra, sea una nave de superficie o
submarino, no deberá hundir una nave mercante
o dejarla incapacitada de navegar, sin que antes
los pasajeros, tripulación y documentación del
barco se encuentren en un lugar seguro. Para este
propósito los botes del barco no serán considerados
seguros al menos que la seguridad de los pasajeros
y tripulación esté asegurada en las condiciones de
mar y meteorológicas existentes, por la proximidad
a tierra o la presencia de otra nave que se encuentre
en condiciones de llevarlos a bordo.” 2
Dado que el tratado de 1930 perdía vigencia el 31
de diciembre de 1936, estas reglas se prorrogan a
través de un “procès-verbal”.3
Ya iniciada la Segunda
Guerra, el gobierno británico habría de artillar
sus naves mercantes, instruir respecto a abordar
submarinos en superficie, emplear convoyes de
buques mercantes protegidos por buques de guerra
y aviones; en definitiva incorporó sus naves mercantes
a los esfuerzos de la guerra, por lo que desde el punto
de vista alemán, dejaban de estar amparadas por el
Tratado de 1930 y posterior “procès-verbal” de 1936,
declarando la guerra irrestricta a contar del 17 de
octubre de 1939.4
Son estos últimos argumentos,
los utilizados por la defensa del Almirante Karl
Dönitz ante el Tribunal Militar Internacional al ser
acusado con el cargo de “librar guerra submarina
irrestricta, contrario al Protocolo Naval de 1936, al cual
Alemania accedió y que reafirma las reglas de la guerra
submarina dispuestas en el Acuerdo Naval de Londres
de 1930”,5
logrando que el tribunal concluyera que: “En
las actuales circunstancias de este caso, el Tribunal no
está preparado para encontrar a Dönitz culpable por
su conducción de guerra submarina contra buques
mercantes británicos armados”,
6
siendo finalmente
sentenciado, entre otros casos, por faltar al protocolo
al no prestar auxilio a los náufragos y el ataque a
buques neutrales.
Pero la guerra irrestricta también fue decretada
por Inglaterra y Estados Unidos, como a su vez
el establecimiento de zonas de operación donde
buques neutrales corrían riesgo de ser atacados. El
Almirante Dönitz relata en sus memorias haciendo
alusión a las instrucciones de Churchill a los
submarinos ingleses que operaban en Skagerrak:
“la conducta que ordenó Churchill a principio de abril
de 1940 a los submarinos británicos que operaban
en el Skagerrak fue la de que de día todos los barcos
alemanes deberían ser atacados sin previo aviso,
de noche, toda clase de barcos…”, “los submarinos
ingleses hundían en aquella zona marítima a todos
los mercantes neutrales que pasaran de noche con
todas las luces encendidas”.7
Es más, a diferencia
de Alemania, Estados Unidos dispuso la guerra
irrestricta a sus submarinos inmediatamente
después del ataque a Pearl Harbor, ordenando
atacar todos los buques japoneses, incluyendo
buques mercantes sin advertencia previa.8
De esta forma, al término de la Segunda Guerra
Mundial, el cuestionamiento a lo establecido en el
protocolo de 1936 y a las leyes que regulaban la
guerra en el mar se hacía más evidente, especialmente
por quienes conducían las operaciones y que a su
ESCENARIOS DE ACTUALIDAD: Empleo del submarino y el Derecho Internacional
2. Traducción del autor a partir de: “Treaty for the Limitation and Reduction of naval Armaments, (Part IV, Art.22, relating to submarine warfare). London, 22 April
1930”.
3. “Procès-verbal relating to the Rules of Submarine Warfare set forth in Part IV of the Treaty of London of 22 April 1930. London 6 November 1936”. Dentro de las
consideraciones para su promulgación, estaba el hecho de que las partes que firmaron el Tratado de Londres de 1930, nunca lo ratificaron; además de invitar a
que todas las partes que no eran signatarias del tratado se adhirieran en forma definitiva y sin límite de tiempo.
4. De acuerdo a declaraciones del Almirante Dönitz en el Juicio de Núremberg. Para la parte acusadora, la guerra irrestricta fue ordenada por Alemania a contar
del 3 de septiembre de 1939. Tribunal Internacional Militar (Núremberg) Juicio del 1 de octubre de 1946, pág. 311.
5. Tribunal Internacional Militar (Núremberg). Pág. 311.
6. Tribunal Internacional Militar (Núremberg). Pág. 312.
7. Almirante Karl Dönitz, haciendo alusión a una declaración de Churchill en la Cámara Baja inglesa del 6 de marzo de 1940. DÖNITZ, Karl, “DIEZ AÑOS Y VEINTE
DÍAS, Traducción de Mariano Orta Manzano, Editorial La Esfera de los Libros, primera edición, 2005, Madrid, España, pág. 67.
8. “Franklin Delano Roosevelt had decided prior to the start of the war that unrestricted submarine warfare would be undertaken in the event of hostilities with
Japan”. POIRIER, Michel Thomas, “RESULTS OF THE AMERICAN PACIFIC CAMPAIGN OF WORLD WAR II”. Chief of Naval Operations, Submarine Warfare Division, Dic
1999.http://www.navy.mil/navydata/cno/n87/history/pac-campaign.html#N_2_
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vez, al término del conflicto, ante similares órdenes
y acciones tácticas, serían jueces o acusados
dependiendo del bando en que se encontraban.
Actualidad
El diseño del submarino ha sufrido una notoria
evolución tanto en su fisonomía como en sus
prestaciones, destacando entre otras, mejores
alcances con sus sensores, mayor autonomía y
principalmente un mayor tiempo en inmersión
a diferencia de los sumergibles de la Segunda
Guerra Mundial; todo ello les permite explotar
en mejor forma su invisibilidad y sorpresa,
características que lo siguen manteniendo como
una de las armas más letales. Pero no sólo su
diseño ha evolucionado, ya que a pesar de que
su rol principal sigue siendo la destrucción de
buques de superficie, el ataque a blancos terrestres,
una realidad en los submarinos nucleares de las
grandes potencias, pareciera cobrar cada día mayor
importancia, incluso en los convencionales. Por
otra parte, su principal arma el torpedo, también
ha evolucionado con mayores alcances, capacidad
de detección, selección y ataque de blancos.
En cuanto al Derecho Internacional, los cambios
se han orientado principalmente a normar, en
alguna medida, las reglas referidas a los principios
de neutralidad, el Derecho del Mar y el Derecho
de los Conflictos Armados en el Mar, todos ellos
teniendo en mayor o menor medida origen en lo
que se encontraba establecido antes del estallido
de la Primera Guerra Mundial. De esta forma, en
relación al empleo de los submarinos, podemos
rescatar algunos aspectos relevantes:
n Principio de neutralidad y ataque a buques
mercantes
El actuar de los submarinos debe considerar la
inviolabilidad de aguas neutrales, siendo la excepción
sólo el derecho de autodefensa definida en el artículo
51 de la Carta de Naciones Unidas. Por otra parte, los
Principios de Helsinki, como el Manual de San Remo,
hacen especial referencia a aquellas condiciones
en las cuales se pueden atacar naves mercantes
neutrales, destacando entre otras:9
– Haya motivos razonables para creer que
transportan contrabando o que violan un
bloqueo, y que, tras previa intimidación,
rehúsen clara e intencionadamente detenerse
o se resistan clara e intencionadamente a
toda visita o captura.
– Lleven a cabo acciones militares en favor del
enemigo.
– Actúen como auxiliares de las fuerzas
armadas enemigas.
– Estén incorporadas o apoyen al sistema de
información del enemigo; o
– Contribuyan de cualquier otra manera
efectiva a la acción militar del enemigo,
transportando, por ejemplo, material militar,
y si no es factible para las fuerzas atacantes
que los pasajeros y la tripulación sean
trasladadas antes a un lugar seguro. A menos
que las circunstancias lo impidan, deberá
formulárseles una advertencia, de manera
que puedan modificar su rumbo, deshacerse
de la carga o tomar otras precauciones.
Se debe distinguir que los términos anteriores
hablan de atacar, no de destruir, acción que se
debe considerar como excepcional y ante la cual se
deben cumplir las siguientes condiciones previas:10
– Se ha proveído a la seguridad de los pasajeros
y la tripulación. Para ello, los botes de la nave
no se consideran lugares seguros, a menos que
la seguridad de los pasajeros y la tripulación
esté garantizada, en el estado del mar y las
condiciones meteorológicas reinantes, por la
proximidad de la tierra o la presencia de otra
nave que esté en situación de tomarlos a bordo;
– Se han puesto a resguardo la documentación
y los demás papeles concernientes a la nave
capturada; y
– Si fuera factible, se han salvaguardado los
efectos personales de los pasajeros y la
tripulación.
Destacable es lo estipulado en la doctrina
norteamericana respecto a que el hecho de que
un buque mercante enarbole un pabellón neutral,
no determina, necesariamente, su condición de
neutral.11 A su vez, junto con ratificar lo establecido
en el tratado de Londres de 1936, agrega la siguiente
excepción al cumplimiento del tratado por parte
de sus submarinos respecto a la responsabilidad
de proveer seguridad a los pasajeros, tripulación
9. Se emplea como referencia lo establecido en el Manual de San Remo, Parte III, Sección V, artículo 67, lo cual en términos generales es similar a lo establecido
en los Principios de Neutralidad de Helsinki.
10.Se emplea como referencia lo establecido en el Manual de San Remo, Parte V, Sección VI, artículo 151.
11.Manual para Comandantes de la Armada de los Estados Unidos NWP 1-14M, párrafo 7.5.
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y documentación antes de la destrucción de un
buque mercante enemigo, estableciendo que:
“el enemigo haya integrado su flota mercante a
las capacidades de combate y apoyo logístico, y
el cumplimiento de las normas del Protocolo de
Londres de 1936 pudiera, bajo las circunstancias
del encuentro en cuestión, exponer al submarino a
peligro inminente o le impidiera de alguna forma el
cumplimiento de la misión asignada.” 12
Al respecto, dos aspectos a considerar; el primero
dice relación con la vigencia de un problema
sin resolver, como es el caso de las condiciones
de seguridad y ayuda que debe brindar un
submarino antes y posterior al ataque de una nave
mercante, dado que en la mente del comandante
de submarino por el solo hecho de haber efectuado
un ataque, considera evidenciada su presencia,
quedando vulnerable a la contra detección,
colocando en riesgo el cumplimiento de su
misión y la integridad de la unidad, lo cual desde
el punto de vista de la doctrina norteamericana
quedaría cubierto. Como segundo punto, es
necesario destacar que la incorporación de
naves mercantes a las capacidades de combate
(sostenimiento, apoyo logístico, etc.) por parte de
uno de los beligerantes, debe ser debidamente
oficializado de acuerdo a lo estipulado en el VII
Convenio de La Haya relativo a la transformación
de buques mercantes en buques de guerra. En el
caso nacional, se encuentra normado en la Ley
de Navegación en cuanto a la incorporación del
buque, capitán y tripulación al servicio activo en
caso de guerra, por ende la pronta identificación
y confirmación de la transformación de este tipo
de buques pasa a ser importante al momento de
legitimar buques mercantes como blancos. Un
ejemplo de esta condición es la transformación y
uso del “Atlantic Conveyor” por parte de Inglaterra
en el Conflicto del Atlántico Sur, el cual recibió un
legítimo ataque por parte de Argentina.
n Zonas de Exclusión
Uno de los propósitos del Manual de San
Remo, era actualizar aquellos aspectos que
desde el punto de vista del Derecho Internacional
Humanitario relativos a la guerra en el mar,
estaban siendo cuestionados o necesitaban
algún tipo de clarificación. Dentro de éstos, y
producto del Conflicto del Atlántico Sur de 1982,
estaba en discusión la legalidad de las zonas de
exclusión siendo el motivo del cuestionamiento
el hundimiento del ARA “General Belgrano”
argumentando que se encontraba fuera del
área de exclusión. Respecto a este punto, el
hundimiento del viejo crucero es considerado
como legítimo, por el solo hecho de tratarse
de un buque de guerra que representaba una
amenaza para las operaciones de la Fuerza de
Tarea Británica en un área donde el empleo
del potencial bélico ya había comenzado.
Como relata el mismo Comandante del ARA
“General Belgrano”: “Como mucho de lo que se
dijo fue objetivamente desacertado, en todas mis
exposiciones desde el término de la guerra traté
de dejarlo en claro. Tanto es impropio aceptar
que el Crucero ARA ´General Belgrano`estaba
paseando por los mares del sur, como decir que
el ataque del HMS ´Conqueror` fue a traición”.13
En términos generales las zonas, como las
denomina el Manual de San Remo, no eximen a
los beligerantes de las obligaciones que impone
el derecho internacional humanitario ni pueden
afectar en forma adversa el uso legítimo de los
espacios, destacando en su artículo 106 que de
establecerse en forma excepcional una zona:
– Se aplicarán las mismas normas jurídicas
dentro y fuera de esa zona;
– La extensión, la ubicación y la duración
de vigencia de la zona, así como las
medidas impuestas, no deberán exceder
las estrictamente militares y el principio de
proporcionalidad;
– Deberá tenerse en cuenta el derecho de los
estados neutrales a los usos legítimos de los
mares;
– Se posibilitará el necesario paso seguro de las
naves y las aeronaves neutrales por la zona:
– Cuando la extensión geográfica de la zona
impida en buena medida un acceso libre y
seguro a los puertos y al litoral de un Estado
neutral;
– En otros casos, cuando las rutas normales
de navegación resulten afectadas, excepto
si los imperativos militares no lo permiten; y
– La entrada en vigor, la duración de vigencia,
la ubicación y la extensión de la zona, así
como las restricciones impuestas, deben
12.Ibíd, párrafo 8.3.1, Pto. 7.
13.BONZO, Héctor. 1093 TRIPULANTES DEL CRUCERO ARA “General Belgrano”. Editorial Sudamericana, pág. 402, Buenos Aires Argentina 1992.
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anunciarse públicamente y notificarse en
debida forma.
Por otra parte, en los Principios de Helsinki se
estipula que “el establecimiento de zonas especiales
en el mar, no confiere a los beligerantes derechos sobre
el tráfico neutral… En particular, el establecimiento de
zonas especiales no puede conferir a los beligerantes
el derecho de atacar tráfico neutral tomando en
cuenta su sola presencia en la zona”.14
De esta forma, cuando hablamos de zonas
especiales también podemos pensar en santuarios
de submarinos, los cuales se tienen en mente como
una buena solución para que el submarino pueda
legitimar un blanco. Al respecto, y aun cuando
le facilita la vida al comandante de submarino,
éste no puede considerar un blanco válido por
el solo hecho que entró en su área de patrulla
o santuario, sino que deberá clasificarlo como
tal, lo cual si consideramos que está en juego
la validez del ataque desde el punto de vista
del derecho internacional, deberá arriesgar su
invisibilidad y sorpresa para clasificar visualmente
a su blanco. Esta condición trae consigo como
consecuencia la reducción de la distancia de
ataque, la eventual imposibilidad de emplear sus
armas trans-horizonte e incluso verse obligado,
en caso de empleo de misiles, a tener un medio
externo que asegure la clasificación del blanco.
Obviamente será importante considerar evitar el
establecimiento de áreas de patrulla de submarinos
en zonas donde se coloque en riesgo el tráfico
neutral, y si esto fuese inevitable, el comandante
de submarino deberá estar en plena consciencia
que la correcta clasificación pasa a ser uno de sus
mayores problemas.
Dentro de la doctrina norteamericana, las zonas
de exclusión son consideradas lícitas, “en la medida
en que dichas zonas sirvan para mantener alejados
a buques y aeronaves neutrales de las actividades
desarrolladas por los beligerantes, reduciendo así su
exposición a daños colaterales y lesiones accidentales y
en la medida en que no interfieran de modo irrazonable
con el legítimo comercio neutral”… “No obstante, el
establecimiento de una zona de estas características
no libera al beligerante que la haya proclamado,
conforme al Derecho de los Conflictos Armados, de
la obligación de abstenerse de atacar a buques y
aeronaves que no constituyen blancos legítimos”.15
n Reglas de enfrentamiento (ROE)
Una de las preocupaciones del Almirante Sandy
Woodward en tránsito a la Zona de Exclusión
durante el conflicto del Atlántico Sur de 1982, eran
las ROE, por cuanto a medida que se aproximaba a
la zona, sus comandantes se tornaban cada vez más
suspicaces en relación a éstas y las interpretaciones
de lo que él denominaba la “letra chica de las
ROE”, por cuanto durante el tránsito al área de
operaciones sólo podían defenderse de un ataque
empleando el mínimo de fuerza. En relación a este
punto y bajo el prisma del submarino, nuevamente
el conflicto del Atlántico Sur nos sirve de ejemplo
de una situación en la que el comandante del HMS
“Conqueror”, consciente de que al ARA “General
Belgrano” era un blanco legítimo desde el punto
de la necesidad militar, las ROE le impedían su
hundimiento.
Al respecto es interesante entender el complejo
proceso de requerir ROE por parte de un submarino,
que entre otros aspectos debe considerar mantener
el traqueo del buque blanco evitando la contra
detección, algo complicado para un submarino
convencional que tarde o temprano requerirá
cargar baterías y probablemente implicará perder
el contacto,16 aumentar su tasa de indiscreción en
el proceso de solicitar una ROE corriendo el riesgo
de evidenciar su posición y por ende su propia
sobrevivencia, considerar que el blanco abandone su
área de patrulla sin tener autorización para seguirlo
de acuerdo al plan para evitar interferencias mutuas
vigente y perdiendo de esta forma lo que podría
haber sido la única instancia de entrar en acción.
A todo este dilema propio del submarino, se debe
agregar la “tramitación” de la ROE ante los respectivos
niveles de conducción, lo cual normalmente será
más lento de lo que necesita el nivel de conducción
táctico, donde los acontecimientos pueden cambiar
en un par de horas.
Otro aspecto relacionado con las ROE, es la figura
de agresor, condición que ninguna de las partes
quiere asumir, por el contrario, buscarán justificar
el comienzo de acciones bélicas bajo el amparo
del artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas,
14.Principios de Helsinki sobre Neutralidad Marítima, Párrafo 3.3.
15.Manual para Comandantes de la Armada de los Estados Unidos NWP 1-14M, párrafo 7.9.
16.A modo de referencia, el Almirante Woodward en su libro CIEN DÍAS, explica que para que un submarino (en este caso nuclear) mantenga un contacto
exitosamente, considerando la necesaria reducción de velocidad por cada subida a observar, requiere de 30% de ventaja en velocidad, lo cual para un
submarino convencional es casi impracticable.
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aplicando ROE que vayan acorde a los objetivos,
eventualmente limitados, y por ende acorde a la
real necesidad militar y a un adecuado uso de la
fuerza, que en el caso de los submarinos sigue
siendo una difícil tarea por la capacidad destructiva
de sus armas y la falta de dosificación de éstas al
momento de atacar.17 Finalmente, la existencia de
ROE acorde al derecho internacional, obligan al
submarino a contar con una clasificación positiva
de sus blancos, aun cuando la calidad de sensores
y capacidad del armamento buscan favorecer los
lanzamientos a mayores distancias, obligando al
empleo de la clasificación visual, cobrando mayor
importancia el empleo de un apoyo externo como
es la exploración aeromarítima, en el empleo de
misiles trans-horizonte contra buques de superficie
y contra blancos terrestres donde se requiere de
un sistema de posicionamiento lo más exacto
posible dando cumplimiento a lo estipulado en el
Manual de San Remo en relación con los principios
de distinción entre personas o bienes protegidos
y objetivos militares.18
Conclusiones
n Desde su aparición, el empleo del submarino en
la guerra en el mar ha ido evolucionando al igual
que lo ha hecho el Derecho Internacional de los
Conflictos Armados y el Derecho Internacional
Humanitario, sin que esto signifique que la
guerra submarina esté claramente definida
en cuanto a derecho, lo cual hace que las
restricciones a los niveles de conducción
operacional y táctico se vayan incrementando,
generando la necesidad de que estos niveles
cuenten con la necesaria formación e incluso
entrenamiento en la aplicación de aquellas
normas del derecho que les permita contar
con mayor claridad en la toma de decisiones
de operaciones militares, especialmente
enfrentados a la permanente disyuntiva entre la
necesidad militar y las exigencias humanitarias,
como a su vez en las limitaciones en cuanto al
uso de la fuerza. Por supuesto que no debemos
dejar de lado el grado de responsabilidad que
debe asumir el nivel político y estratégico en
la conducción de una crisis o un conflicto,
especialmente en el momento de tomar la
decisión de usar la fuerza sin querer ser sometido
al cuestionamiento internacional bajo la figura
de agresor. Me sumo a lo planteado por la
Sra. Francisca Möller respecto a la necesidad
de contar con asesores jurídicos preparados
en Derecho Operacional19 y en particular a
las operaciones submarinas, como a su vez
la elaboración de un Manual de Derecho
Operacional para los comandantes de buque,
siguiendo el ejemplo de otras naciones como
es el caso de Estados Unidos.
n En relación a los roles del submarino, el ataque
a las líneas de comunicaciones, específicamente
a buques mercantes, sigue plenamente vigente
y justificado mientras se ajuste al derecho
internacional, siendo lo complicado el justificar
la real necesidad de la acción y el cumplimiento
de las medidas previas y posteriores al ataque
en relación a los náufragos, las cuales para
un comandante de submarino son casi
impracticables.

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