Concepto de seguridad ampliada y la optimización de los recursos del Estado

Aun cuando se considera la seguridad ampliada como un concepto relativamente nuevo, su desarrollo y aplicación se inició formalmente hace más de una década en el país, básicamente en paralelo con el reconocimiento de amenazas emergentes a la seguridad de los Estados y la proliferación de actores internacionales, estatales y no estatales, que forman parte de este nuevo escenario.

Luego, un hito relevante en la evolución de este concepto se produjo durante la última etapa de la guerra fría, al incorporar las amenazas no militares en la agenda de seguridad de las Américas, específicamente tras la reunión de ministros de Defensa de Williamsburg,* oportunidad en que los participantes adhirieron a una serie de principios, entre los que destaca la reafirmación del papel crucial que desempeñan las Fuerzas Armadas (FF.AA.) en la seguridad multidimensional, al proteger y defender los intereses legítimos de los Estados democráticos.

Consecuentemente, los Estados deben hacerse cargo de estas amenazas modernas, las que difieren de las tradicionales del pasado; en este sentido, puede que estas exijan tanques, cazas y submarinos, pero claramente se vuelven más difusas y difíciles de identificar, demandando de aproximaciones innovadoras, conjuntas e integrales para hacerles frente (Kouyoumdjian, 2019).

Antecedentes

Según la Escuela de Copenhague* (Orozco, 2015), el concepto de seguridad ampliada distingue cinco dimensiones, incorporando el ámbito militar, político, económico, social y ambiental, así como diversos objetos de referencia y los niveles de interacción, según su profundización o alcance, ya sea internacional, regional, nacional, por grupos domésticos organizados o movimientos sociales, entre otros. Sin embargo, desde una perspectiva tradicional, la disyuntiva de la seguridad entre Estados en conflicto representa una amenaza real, donde los riesgos sociales, energéticos, alimentarios, de salud y de bienestar pueden generar, desde el ámbito de la seguridad ampliada, un dilema de supervivencia en regiones de alta vulnerabilidad (Zabaleta, 2015), la cual sólo puede ser conseguida a través del equilibrio de todos los instrumentos de la política del Estado.

Por su parte, el Reino Unido ha establecido su propia conceptualización de seguridad ampliada, al declarar que dentro de su entorno estratégico de defensa debe estar preparada para afrontar, con flexibilidad, los siguientes riesgos que estiman más probables: terrorismo, ciberataques, seguridad fronteriza, catástrofes naturales, control de armas, emergencias civiles, seguridad energética y crisis internacionales de carácter militar, así como ser capaces de responder a un ataque por parte de otro Estado y, aunque se reconoce su baja probabilidad en el caso de este último, se señala el alto impacto de este riesgo (Fuentes, 2012).

Así, el impulso de este concepto está orientado a aprovechar la capacidad residual de las FF.AA. de una nación, en el entendido que en tiempos de paz el cumplir tareas más allá de la clásica defensa de la soberanía y, básicamente, asumiendo determinadas funciones de seguridad interior, permitirá maximizar la eficiencia en el empleo de los recursos y capacidades del Estado (Ortega, 2019),* actuando con sus cuerpos militares en forma efectiva y oportuna ante problemas recurrentes tales como catástrofes naturales, control de fronteras, así como en la vigilancia aérea y marítima en apoyo a organismos estatales o no gubernamentales, entre otras, explotando su alto nivel de alistamiento y la polivalencia de sus medios (Libro de la Defensa Nacional, 2010).* Su implementación se lleva a la práctica a través del empleo de toda la capacidad del Estado con sus órganos de defensa, permitiendo que tengan un rol activo ante situaciones transversales relacionadas con amenazas tradicionales y no tradicionales, así como desafíos de naturaleza diversa (Molina, 2019).*

En este contexto, de acuerdo a la fallida iniciativa nacional de implementar una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSYD), presentada por el poder ejecutivo al Congreso el año 2012, se definieron criterios que reflejan el concepto de seguridad ampliada, representando una mirada integral a los desafíos modernos en este ámbito, en su mayoría de carácter transnacional, tendientes a buscar fórmulas de coordinación para el uso eficaz y eficiente de los medios y recursos (Piñera, 2012); lo anterior, en coherencia con lo establecido en la Constitución política vigente, donde se señala que sus FF.AA. existen para la defensa de la Patria y son esenciales para la seguridad nacional (Constitución Política de la República de Chile, 1980).

El planteamiento del párrafo precedente se valida con la decisión política del pasado mes de julio, en la cual el ejecutivo dispuso la colaboración de las FF.AA. con las autoridades civiles y policiales* en la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado transnacional en las zonas fronterizas del territorio nacional, en el marco de las facultades que la Constitución y la ley le otorgan al Presidente y a los cuerpos militares (Decreto del Ministerio de Defensa Nacional N° 265, 2019 & Presidencia de la República, 2019).

Cabe mencionar que esta medida no es la primera iniciativa del ejecutivo en la materia, dado que por Decreto Supremo N° 1341 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, en octubre de 2018 se creó en la zona norte un consejo de coordinación para prevenir y controlar el narcotráfico y el crimen organizado, en el que participan el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el Ministerio de Defensa, Carabineros, Policía de Investigaciones, el Estado Mayor Conjunto, la Dirección del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DGTM), la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) y el Servicio Nacional Aduanas (Presidencia de la República, 2019), constituyendo un esfuerzo interagencial del Estado tendiente a combatir de manera eficaz y eficiente los ilícitos citados previamente.

En contrapartida, el empleo de este potencial residual que poseen las FF.AA., al encontrarse disponibles durante tiempos de paz (i.e. en tareas de responsabilidad social o de apoyo ante catástrofes naturales), se aleja de su rol clásico de la defensa de la soberanía nacional, representando una evidente distracción y alejamiento de sus roles bélicos principales o core business, pudiendo generar no sólo un acostumbramiento de estas instituciones al cumplimiento de funciones de otro orden, sino además una pérdida de la experticia y niveles de profesionalismo del personal y sus organizaciones de combate. En el mismo contexto, también esta tendencia puede conllevar a una metamorfosis en la estructura de fuerza en el tiempo, disminuyendo la capacidad operacional de las FF.AA. para cumplir con su función principal definida en la Constitución.

Así, e independiente de lo expresado en el párrafo precedente, se plantea que se deben impulsar las acciones que permitan a las FF.AA. cumplir determinadas tareas que se desprenden de este concepto de seguridad en apoyo a las policías, adoptando las medidas que permitan asegurar el cumplimiento de sus funciones militares constitucionales principales* bajo un debido marco legal que ampare su desempeño, según los argumentos que a continuación se explicita.

Aplicabilidad del concepto de seguridad ampliada

La escasa recurrencia del empleo de las FF.AA. para hacer frente a situaciones de crisis o conflictos armados con terceros Estados* en los tiempos modernos, indica que existe una capacidad potencial que reside en éstas, por lo que su utilización, ante situaciones que afecten a la seguridad interior del país, redunda en el uso más eficiente de los recursos del Estado, toda vez que permite incorporar el empleo residual de las fuerzas militares frente a eventualidades tales como catástrofes naturales, patrullaje marítimo (i.e. en apoyo a SERNAPESCA), patrullaje terrestre para control de fronteras, patrullaje y ataque de incendios con medios aéreos (i.e. en apoyo a CONAF), entre otras, maximizando su utilización en tiempos de paz, al aprovechar tanto sus altos niveles de alistamiento, como la capacidad remanente que le otorgan sus medios y el contar con personal calificado.

En segundo término, el emplear a las FF.AA. en este tipo de operaciones de apoyo a las funciones de orden y seguridad, contribuye a incrementar su preparación profesional, al desempeñarse en situaciones reales en entornos de conflicto, en los cuales las fuerzas militares y los civiles, por lo general, comparten el mismo espacio de batalla (Libro de la Defensa Nacional, 2010).* Al respecto, cabe hacer presente que este concepto demanda una orgánica clara, así como de una definida cadena de mando y reglas del uso de la fuerza, ya que conforme a la legislación vigente, en tiempos de paz el personal militar solo podrá hacer uso de su armamento en caso de legítima defensa, presentándose ante esta eventualidad un riesgo evidente, debido al equipamiento militar y entrenamiento de combate característico que poseen estos cuerpos profesionales, factores que dificultarán su defensa legal al justificar una respuesta proporcional en caso de producirse víctimas civiles durante las operaciones. Consecuentemente, las FF.AA. desplegadas en apoyo a funciones de seguridad interior deberán poner especial cuidado en observar los protocolos, actuando bajo los principios de legalidad, necesidad, así como con la responsabilidad y proporcionalidad establecidos al requerir emplear la fuerza.

Ahora bien, el empleo de las FF.AA. para estos efectos es factible sólo en la medida que cuenten con medios polivalentes, lo cual demanda una adecuada distribución de los recursos del Estado, objeto contribuir a asegurar las capacidades estratégicas requeridas en función de sus roles, así como la posibilidad de su empleo residual en el cumplimiento de tareas dentro del ámbito de las operaciones militares distintas de la guerra (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2012). En este contexto, la discusión pública respecto de la política de defensa nacional y el nuevo sistema de financiamiento de la defensa con la asignación del fondo plurianual para el sostenimiento de capacidades estratégicas, deberán hacerse cargo de la complejidad que representan estas nuevas tareas en contribución a la seguridad interior, tanto en el entendimiento de los problemas e intereses a resguardar, como en las soluciones a implementar, siendo también compleja debido a que exigirá a los actores involucrados el otorgar concesiones y atribuciones más amplias a las FF.AA., bajo una mirada de la defensa con la debida estatura política y desde la perspectiva del interés nacional, objeto contribuir a aumentar la eficiencia y eficacia de los organismos llamados a cumplir estas actividades (Kouyoumdjian, 2019).

En este sentido, es un hecho que la fuerza no solamente puede utilizarse en escenarios de conflicto bélico, por lo que cada vez más la población civil es afectada por los efectos de desastres naturales y/o catástrofes de origen antrópico, frente a los cuales el recurso más demandado para la mitigación son las FF.AA. y el empleo de su potencial residual que emana de sus capacidades estratégicas, el que debe estar al servicio del país en cuanto lo ordene el escalón del Gobierno (Urzúa, 2017). Para ello, en el marco de la polivalencia de sus medios y en su condición de alto alistamiento operativo, las capacidades de las fuerzas militares deben responder a la demanda de protección de la sociedad afectada, lo cual es coherente con sus características de adaptabilidad y flexibilidad para enfrentar los distintos escenarios. En efecto, aun cuando la Constitución Política de la República establece que las FF.AA. son esenciales para la seguridad nacional, se estima que para validar su empleo se requiere efectuar determinadas modificaciones a la legislación actual, objeto otorgarles claras y definidas facultades para actuar en tareas de seguridad interior, entre otras, ya que de otra forma existe el riesgo de someter al personal militar al escrutinio público y político, toda vez que se judicialicen los casos ante la eventualidad de producirse daños a terceros o víctimas fatales civiles, con todas las respectivas distorsiones del caso.

Ahora bien, en línea con la necesidad de operar bajo un marco legal claro, durante el proceso de toma de razón del Decreto que otorga atribuciones a las FF.AA. en apoyo a las funciones de las policías, la Contraloría General de la República (CGR) estableció que esta colaboración se debe circunscribir a la prestación de apoyo en los ámbitos de logística, de transporte y de tecnología en las zonas fronterizas nacionales, sin que pueda conllevar su intervención en procedimientos operativos que impliquen ejercer funciones que competen privativamente a las fuerzas de orden y seguridad pública o a otras entidades, tales como el poder judicial, el Ministerio Público, la DGTM o la DGAC. A su vez, consigna que estas actividades deben ser coordinadas con la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Ministerio de Relaciones Exteriores, estableciendo además que esta colaboración estará obligadamente sometida a la evaluación y decisión política que corresponde al Ministro del Interior y Seguridad Pública, en coordinación con el Ministro de Defensa Nacional, no pudiendo las FFAA materializar el referido apoyo de manera autónoma, quedando en todo momento sometidas a la autoridad civil encargada, actuando en armonía con las funciones que en esta materia le competen al consejo asesor de coordinación y unidad de acción en materia de prevención y control del crimen organizado (Oficio con alcances de la CGR respecto a Decreto N° 265 del Ministerio de Defensa Nacional, 2019).

Por otra parte, en el caso de Chile, la historia de acontecimientos recientes indica que existe una alta reticencia en su poder político a incorporar a las FF.AA. en actividades de seguridad interior, dado que implica la presencia de militares en zonas públicas, con el consecuente riesgo de perder cuotas de poder y recursos por parte de otros organismos del Estado. Al respecto, esta situación además podría generar un efecto negativo, al ser eventualmente aprovechado por determinados sectores políticos nacionales para manifestarse en contra de la participación de castrenses en estas actividades, debido al temor respecto del protagonismo, atribuciones y poder que se les otorgaría a estos últimos en funciones al interior del país, desarrollando operaciones militares distintas de la guerra (conflicto bélico). Esta aprehensión se basa principalmente en posiciones ideológicas más que en una perspectiva objetiva, la que ya ha creado distorsiones históricas a nivel nacional (Brain & Mora, 2012);* sin embargo, enfoques más pragmáticos y el transcurrir del tiempo debieran contribuir a adoptar las mejores decisiones en el futuro a este respecto, lo cual se refleja en la decisión presidencial que autoriza el empleo de las FF.AA. en contribución a las tareas policiales de control del narcotráfico y del crimen organizado transnacional en las zonas fronterizas.

 

 Conclusiones

 En definitiva, la seguridad ampliada es la forma moderna de plasmar los esfuerzos del Estado para enfrentar con éxito el desafío de las múltiples amenazas que, en mayor o menor medida, ponen en riesgo los intereses de un país. Para ese fin general, y en lo particular frente a cada una de las amenazas, no sólo es necesario establecer soluciones que articulen la participación de actores y capacidades nacionales de distinta índole, de acuerdo a las funciones que les compete dentro del ordenamiento institucional y según el objetivo que se pretende alcanzar, sino además considerar la posibilidad de recurrir a la cooperación internacional frente a la configuración crítica de nuevas amenazas.

En el mundo actual, solo así es posible disponer de una respuesta integral y participativa para proveer seguridad en un amplio sentido, a fin de garantizar la evolución en paz y estabilidad de una sociedad para alcanzar el desarrollo, facilitando la incorporación de medidas que integren los esfuerzos de todos los sectores del Estado, así como a la sociedad en su conjunto.

En base a la argumentación previa, queda de manifiesto que el incorporar el concepto de seguridad ampliada contribuye en forma efectiva a emplear con mayor eficiencia los recursos estatales, al disponer de todos los medios bajo su control para participar en actividades de seguridad interior, entre otras, lo cual sólo será consistente cuando exista un cuerpo legal acorde a estas nuevas tareas de apoyo, lo que les permitirá actuar bajo el resguardo que otorga la ley, sin perder de vista la esencia y razón de ser de las FF.AA., manteniendo siempre las siguientes premisas básicas:

  • El rol principal, distintivo y excluyente de las instituciones armadas es y será la defensa de la soberanía nacional.
  • Las ramas de la defensa nacional deben contar con las capacidades estratégicas acordes a la planificación de crisis vigente, sin dejar de lado su entrenamiento conjunto, conservando su capacidad de generar una disuasión creíble a nivel regional.

 

Bibliografía

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